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社会组织治理的中国经验
作者:刘国翰    文章来源:  《中国社会科学报》2018年5月2日

  社会组织是国家治理体系的重要组成部分,它既是社会管理的主体,又是社会管理的对象,在提供多样化社会服务、建设美好社会、增强社会活力等方面发挥着越来越重要的作用。早在2016年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中就提出,要“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”。

  有自主有创新方有中国经验 

  社会组织治理模式的发展既要遵循一般性的规律,又要服从本地社会的特殊规律。一般性的规律侧重于强调法治、市民社会发育、市场经济、共同价值观等,特殊性的规律倾向于中国特色、亚洲价值观、东西方社会的差异等。经过改革开放40年的发展,我国的社会组织治理已经具备了中国经验的基本前提。

  有实践有影响方有社会组织治理的中国经验。社会组织自身的发展壮大是社会组织治理中国经验的首要前提,据统计,截至2016年底,全国共有社会组织70.2万个,社会组织的从业人员达到763.7万人,和2000年底相比,社会组织的数量增加了3.5倍。在沿海发达地区,每万人拥有社会组织的数量有较大增加,以上海为例,2017年每万人拥有正式登记注册的社会组织数量接近10个。同时,由社会组织开展的活动产生了很大的社会影响,例如,中国扶贫基金会参与海外扶贫救灾等;社会组织的作用也得到了社会主流价值观的充分肯定,一批社会组织的创始人获得了五四青年等荣誉称号。

  有历史有渊源方有社会组织治理的中国经验。我国的社会组织发展历史悠久,墨家重义、儒家崇信,这些都是社会组织得以壮大的内在精神动力。改革开放之后,民间力量举办的社会组织迅速发展,社会团体和民办非企业单位的双重管理体制得以确立;社会组织治理相关的法律、行政条例、管理办法、评估办法、信息公开办法、税收优惠办法等措施出台。社会组织治理体制在时代的变化中不断调整和完善。

  有比较方有社会组织治理的中国经验。从发达国家和比较典型的发展中国家的情况来看,社会组织治理没有一套统一的模式,每个国家在社会组织治理方面都有比较独特的制度。不同的国家对社会组织的类别划分不一样,社会组织的登记管理机关有可能是法院、议会、税务局,也有可能是专门的委员会、地方行政首长办公室。社会力量比较成熟的国家主要通过法律、行业监管和内部自律等方式对社会组织进行监管,我国社会组织管理可根据需要借鉴其中的经验。

  有自主有创新方有社会组织治理的中国经验。在相对自主的环境下,采取创造性的方法解决社会组织发展中存在的问题,才能形成社会组织治理的中国道路。自20世纪90年代开始,我国的社会组织从国际组织、发达国家的社会组织管理中学习新的理念和做法的同时,创造性地建立了社会组织培育孵化器、社会组织服务(促进)中心,开展了社会组织公益创投、社会组织支持性机构培育、社会组织等级评估、社会组织党建等具有中国特色的工作。

  治理目标和功能的整体性 

  社会组织治理的中国经验是在改革开放之后市场经济发展和社会建设的大环境下,根据我国的社会文化传统、政治制度逻辑以及社会组织发展阶段而形成的独特经验。

  在治理的对象方面,“社会组织”的概念和其他国家常用的“非政府组织”“非营利组织”“志愿组织”等概念存在着一定的区别。社会组织强调组织的社会性,是指运用多方面社会资源,采取社会化运作方式,提供某些社会服务或者解决某种社会问题的组织。

  社会组织治理具有目标和功能上的整体性。社会组织的治理方式必须服从所在社会整体性的政治体制。同时,社会组织是一种“公器”,通过承接政府购买服务等形式,可以发挥越来越大的公共服务功能,为政府部门的公共管理起到很好的补充作用。

  社会组织的成立主体有党政机关、群团组织、事业单位、企业和个人。社会组织的不同成立主体可以通过成立社会组织创新自己的工作方式,扩大服务范围,灵活动员多种社会资源和社会力量,更好地解决所关注的社会问题。在运作方式方面,与公共部门关系密切的社会组织具有一定的行政色彩;通过提供服务获得报酬的社会组织更加接近于企业的运作方式;完全由公民个人或企业成立的社会组织具有很强的志愿组织特性。在社会组织的监管制约方面,已经形成了多种方法。针对不同的社会组织类别,政府使用的监管制约手段有所不同,形成了“统一登记、分类监管”的格局。

  社会组织治理处于威权自由主义的文化环境之中。一方面,社会组织在社会信用方面需要政府或者其他公共部门背书,其行为具有较强的“外部性”,失信行为会影响公众对公共部门的信任,这成为政府对社会组织进行多方面管制的主要原因。另一方面,社会组织获得公共部门的背书后,开展活动非常自由。相比企业受利润指标和股东意见、政府受法规和政治责任的约束,社会组织则是受到公众和内部自治规则的约束。因此,针对社会组织的约束手段既包括外部监管,又包括内部监管,对于社会组织的换届、年会、选举等重大事项,需要进一步规范化。

  平衡社会组织的服务性和自主性 

  社会组织治理的中国经验要针对我国社会组织的构成特点,解决社会组织发展过程中的关键问题,既要遵从社会稳定的逻辑,又要遵从行政效率的逻辑。因而,应理顺政府部门和社会组织之间的关系,建立多层次监管体系,促进社会组织按照自身发展规律整合社会资源、提供高水平的社会服务。我国的社会组织治理在政府资源倾斜、引导、培育、孵化、体系化监管等方面已经具有一定的优势,未来还需要进一步发展、完善。

  首先,强化社会组织理事会成员和会员的权利,促进社会组织内部的民主决策,建设开放的、对公众负责的社会组织。享有决策权的理事应该对社会组织的重大事务承担法律责任,工作人员则对日常运作及项目执行负责。

  其次,进一步丰富社会组织的内涵,平衡社会组织的服务性和自主性。社会组织起源于公民的自主结社,是公民主动运用社会资源解决社会问题、提供社会服务的重要手段。社会组织的自主性,在法律上体现为正式登记注册的社会组织都属于“独立法人”,可以独立承担民事责任;在行政管理上体现为社会组织可以根据自身的规则对内部重大事项进行决策。因此,社会组织要突破仅作为配合政府部门提供社会服务的机构,充分发挥自主性,激发内在的发展动力。

  最后,理顺政府部门和社会组织之间的多重关系,解决社会组织多重管理的问题。随着社会组织数量增加,登记管理机关监管社会组织的成本不断提高。而且,社会组织的活动内容多样、活动场所不固定,也在一定程度上加大了登记管理机关的监管难度。因此,要转变业务主管部门和社会组织之间的关系,即由隶属关系变为业务资格授予(许可)关系,由民政部门评定授予社会组织法人资格,建议由相应的主管部门评定授予其业务资格;业务主管部门通过规范化的程序,定期评定社会组织是否具有从事本部门主管范围内业务的资格。

  (作者单位:浙江理工大学法政学院)

(2018-05-02 14:28:00 点击)
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