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以正确价值导向引领农村土地制度改革
作者:董祚继    文章来源:  《国家治理》周刊 2018年1月26日

    一定的思想信念和价值取向决定着人们的决策判断和行为。诺贝尔经济学奖获得者西蒙认为,决策判断有两种前提:价值前提和事实前提,这进一步说明了价值取向的重要性。但受各种因素影响,人们的价值取向往往比较宽泛和多样,这就需要通过适当的褒奖机制和舆论机制,矫正和倡导正确的健康的价值取向,并以正确的健康的价值取向引导大众的思想和行为。

    农村土地制度是社会基础性制度。在社会发展进程中,土地制度原有的价值导向可能失效,或者不完全适应新的情况,这时出现某种价值多元甚至价值混乱是难以避免的,这也是改革中争论不断的原因。现在农村土地制度改革已经进入攻坚期,到了必须廓清方向形成共识的时候。为此,有必要对改革的价值导向进行深入研究,以正确的健康的价值导向引领改革。

    现行农村土地制度的价值导向 

    现行农村土地制度的建立经历了曲折变化的过程,从这一过程中可以找到其价值导向形成和调整的轨迹。

    从土地征收制度看,自新中国成立到1957年10月《国家建设征用土地办法(修正)》出台,属于制度初创阶段。适应解放初期大规模重建和发展需要,征地范围比较宽泛,凡“经济建设”都视为公共利益,可以征收土地;审批权限比较宽松,大部分用地县级政府就能审批。同时也注重公平补偿和妥善安置,维护农民利益。但土地浪费问题很快就暴露出来,各地多征少用、征而不用现象相当严重。为此,经过修正的征地办法强调节约用地,适当提高用地审批权限,降低补偿标准,并强调就地农业安置。在人民公社化运动中,农村土地迅速全部实现公有化,在此背景下,征地审批权限进一步上收(一度全部收归省级政府)。十年“文革”期间,征地制度建设处于停滞状态。十一届三中全会作出以经济建设为中心、实行改革开放的重大决策后,随着联产承包制下农民土地权利意识的逐步觉醒,以及国民经济恢复发展对用地的需求迅速扩大,农村土地出租、买卖现象开始抬头,建设用地扩张加剧。针对这一问题,1982年5月出台的《国家建设征用土地条例》首次提出“节约土地是我国的国策”,强化了征地的强制性和单一性,同时适当提高了补偿标准。1986年《土地管理法》基本沿袭了《条例》内容。上世纪90年代,社会主义市场经济的改革取向得到确立,开发区热、房地产热不断升温,耕地保护形势更加严峻。为此,1998年8月修订的《土地管理法》对征地制度作出重大调整,建立了土地用途管制制度,将过去的分级限额审批,改为依据土地利用总体规划实行农用地转用审批,并作为土地征收审批的前提;征地补偿标准由原来规定各项补偿费用之和不得超过被征地前三年平均年产值的20倍调整为30倍。2004年10月,国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》,提出实行最严格的土地管理制度,对征地程序、补偿安置、实施监管提出了更高要求,土地征收制度基本定型。

    农村经营性建设用地在1958年人民公社化运动中转变为集体所有,这一制度直到1982年修改《宪法》,才在国家最高法律层面上正式确立。此后,农村集体经营性建设用地流转经历了禁止、放开、又禁止、又放开的起伏涨落过程。为刹住农村建设非法占地之风,1982年《国家建设征用土地条例》规定,禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地,农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。这一阶段,立法完全禁止集体建设用地流转。80年代中后期,随着乡镇企业异军突起,以及国有土地有偿使用的探索,农村集体建设用地出租、出售、联营、股份合作等十分活跃,形成大量隐形市场。1988年《宪法》修正案规定,“土地的使用权可以依照法律规定转让”;同年修改《土地管理法》,明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。这可以看作农村集体经营性建设用地流转某种程度上“开禁”。但在90年代中后期,建设用地扩张重新抬头,为严格限制农用地用于非农业建设,国家开始强化土地供应的统一调配,由市县政府对土地一级市场实行垄断。1998年修订的《土地管理法》第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”;第63条规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。农村集体经营性建设用地流转在立法上重又禁止。不过,随着市场经济不断发展,完全禁止集体建设用地进入市场既难以做到、也不够合理,因此探索集体建设用地入市流转的要求屡见于中央文件。2008年十七届三中全会《决定》提出,“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。农村集体经营性建设用地入市探索提上日程。

    农村宅基地在人民公社化运动中转变为集体所有,并经1982年《宪法》正式确立。改革开放以后走上了一条不断强化管理之路。针对农村宅基地大量增加、违法占地普遍的严峻形势,1982年《村庄建房用地管理条例》规定:“社员对宅基地,只有按照规定用途使用的使用权,没有所有权。不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建房、葬坟、开矿和毁田打坯、烧砖瓦等。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”1986年《土地管理法》规定,“出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准”。1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》要求,“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准,依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地,多出的宅基地,要依法收归集体所有”。一户一宅、标准法定的制度由此确立。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》提出,“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”,开创了宅基地取得身份限定制度。2007年《物权法》规定,宅基地用益物权只包括占有和使用的权利。近年来,国家对农村宅基地制度改革仍然采取审慎态度,十八届三中全会《决定》提出,“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。

    考察现行农村土地制度及其形成背景,其价值导向可以归纳为几个方面。一是社会公正。实行土地公有制特别是国有制,有利于将社会发展带来的土地增值收归公共所有,是社会公平正义的根本体现。强化土地征收的单一性,并按照原用途进行补偿,比较彻底地实现了涨价归公。一户一宅、标准法定,保证了农村宅基地的分配公平。二是人权保障。农村宅基地的取得严格限定本集体经济组织成员身份,并实行一户一宅,有利于保障农村居民基本居住权利。不断提高征地补偿标准、完善安置办法、规范征地程序,保障农民的生存权和发展权,扩大村民的民主权利。三是发展效率。现行以公有制为基础的土地用途管制和供应制度,有利于提高国家建设征地的效率和筹集基本建设资金,有力推进了工业化城镇化进程,保障了经济持续较快发展,成为我国重要的制度优势。四是国家安全。强化城乡土地集中统一管理,严格限制集体经营性建设用地和农村宅基地流转,有利于节约用地、保护耕地和生态环境,维护城乡土地市场秩序,保障国家粮食安全、生态安全,促进城乡社会稳定。

    农村土地制度的价值导向需要与时俱进 

    现行农村土地制度及其价值导向总体合理,但并非没有完善的余地。实际上,随着我国工业化、城镇化整体进入中后期,经济发展转型和社会结构转变加快,现行农村土地制度价值导向的不足也日益明显,突出表现在以下方面:

    涨价归公的思想观念与市场经济的制度环境和价值理念存在一定冲突

    涨价归公思想认为,土地增值是社会投资的结果,是“外力增值”,不是土地所有人投资投劳产生的,主张归社会所有,否则便有失社会公正。这一思想的社会进步性毋容置疑。但是,随着市场取向的改革不断深化,涨价归公说也受到越来越多的质疑,原因是不符合商品经济的价格形成机制,不符合商品生产和分配方式,忽视了土地产权的排他性。必须看到,我国市场经济制度环境正在发生深刻变化,它们对征地制度的影响不容忽视。计划经济的劳动就业制度曾经左右了征地制度的实施,如果征地成为农民到城市就业的重要途径,农民自然支持征地,而随着就业市场化,农民要到城里找到满意的工作变得越来越困难,守住家里的“一亩三分地”就显得越来越紧要。社会保障制度也对征地制度产生重大影响,城乡社会保障水平存在显著差距,立法取消了就业安置规定,也就堵住了农民通过征地转变为市民的渠道,增加了失地农民的后顾之忧。在劳动就业、社会保障等难以取得同城市居民同等待遇的情况下,按照彻底的涨价归公思想制定的土地征收制度自然难以得到广大农民的认同,土地征收于是成为“天下第一难事”。同时还要看到,市场经济在推动中国经济迅速发展的同时,也带来了中国社会的深刻变化,人们的价值观念、产权认知、维权意识都发生了悄然变化。征地中所面临的国家、集体、个人的利益关系,不再是过去绝对化地强调个人利益、集体利益服从国家利益,农民对土地征收的博弈和抗争明显增加,彻底的涨价归公面临巨大阻力。

    片面效率观念与转变发展方式要求、平等保护产权原则不相适应

    现行土地征收制度和土地供应制度以土地公有制和政府主导为依托,强制性和单一性色彩较重,源于其背后片面强调发展和效率优先的观念。应当说,土地公有制和依托行政权力集中高效配置资源的模式在国家大规模建设时期的确具有无可比拟的优势,但随着经济发展转型,其缺点不断增大。从转变发展方式看,一方面,政府主导的资源配置易导致土地粗放利用,消耗过多的土地资源,不仅造成优质耕地大量流失,还导致土地开发强度过高,区域生态环境不堪重负;另一方面,工业化、城镇化快速发展严重依赖廉价土地供应,不利于产业结构转型升级,融资偿债依赖卖地潜伏经济金融风险。显然,在片面效率观念支配下形成的政府主导资源配置模式已不符合转变经济发展方式和土地利用方式的要求。从平等保护产权看,在城乡分割的二元土地制度下,农村土地和城镇土地在取得、使用、收益、处置等权能上差异巨大,阻碍了城乡要素自由流转、公平交换和优化配置,在城乡之间造成了严重的权利不平等和财产性收入的鸿沟,有违平等保护各种所有制财产权利的法治精神。而城乡分割的二元土地制度之所以形成并难以打破,与长期存在的片面效率观念有关。

    单一福利属性的宅基地取得制度难以体现现代物权制度的激励功能

    我国现行农村宅基地实行限定身份、一户一宅、无偿分配、限制流转制度,本质上是一种社会福利制度,其出发点和落脚点是保护农民居住权利,维护农村社会稳定。从实践中看,确实起到了上述作用,但也滋生了一些问题。首先,一刀切的宅基地无偿使用制度助长了粗放用地。无偿使用必然刺激农民占地建房的冲动,加之一户一宅的认定和法定标准的管理存在困难,由此导致一户多宅、超标准占地和违法建房,成为宅基地粗放闲置的制度根源。其次,限定身份、限制流转导致农村宅基地退出受阻,在农民大量涌入城市的情况下,“空心村”、闲置农房大量出现。一头扩张迅速,一头退出困难,从而出现农村人口大量减少而宅基地大量增加的反常现象。第三,宅基地福利分配制度与节约集约利用土地的立法意旨相去甚远。在沿海等一些地方,宅基地福利分配与土地财产化、资本化的要求背道而驰,既面临强化财产权利保护的挑战,也不利于激励宅基地使用权人合理利用土地资源,实现地尽其用、地尽其利。

    政府主导的农村土地征收和集体土地入市流转与民主法治、基层自治等观念不够协调

    土地征收、集体经营性建设用地流转、宅基地使用权的取得,本质上都是基于法律行为的物权变动范畴,除了依据法律规定以外,应当充分尊重当事人之间的意思自治,保障村民的知情权、参与权、决策权。但在实际中,这些事项村民参与度较低,当事人的意志和利益体现不足。从法理上说,集体土地的取得和流转已异化为公法行为,政府的行政审批代替了民事权利的设定,权利当事人与所有权人的合意变得无足轻重。这些现象,与国家推动法治政府建设和基层民主管理、村民自治等努力明显不相适应,是改革不可忽视的重要部分。

    以上问题表明,我国农村土地制度的价值导向有部分内容已经落后于时代要求和实践发展,要坚持历史逻辑和实践逻辑,实事求是正视不足,与时俱进作出调整。

    确立农村土地制度改革的正确价值导向 

    十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,这为深化农村土地制度改革提供了根本遵循和逻辑起点。总体而言,确立农村土地制度改革的正确价值导向,就是要适应我国社会主要矛盾的历史性变化,既要从“人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”中找到行动指南,也要按照“牢牢把握社会主义初级阶段这个基本国情,牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际,牢牢坚持党的基本路线这个党和国家的生命线、人民的幸福线”要求坚定改革底线。具体要处理好以下关系:

    在坚持发展效率的基础上,更加注重维护社会公平正义

    效率与公正是对立统一的社会价值,从农村土地制度来看,两者关系主要体现在土地征收制度上。一方面,以效率为标准设计土地征收制度,可以加快工业化城镇化进程,提高发展效率,在综合国力增强的基础上才有可能实现高水平的公正;另一方面,如果把效率绝对化,不考虑公正,发展就难以持续,并造成城乡社会不稳定,影响甚至从根本上损害效率。过去正是按照“效率优先、兼顾公平”的价值理念,把征地范围扩大到各项“经济建设”,土地征收按照原用途补偿,同时也限制集体经营性建设用地流转。未来如何把握效率与公正的矛盾关系,仍然是土地征收制度改革的核心问题。比如,调整土地征收范围问题,如果维持现行法定征地范围或只做“小修小改”,就与更加注重公平正义的要求不相适应;如果完全按照“公共利益”界定,大幅度压缩征地范围,就面临发展效率迅速降低的风险。目前争论的焦点是城镇成片开发用地是否直接入市。城镇成片开发用地既有公益性,也有非公益性,现阶段直接入市不仅制约城市统一规划、建设和管理,还可能影响实体经济振兴,削弱园区创新发展优势,并加剧土地增值收益分配不公,需要慎重研究。又如土地征收补偿问题,纵观世界各国,对于合法征地行为所造成的损失,土地补偿原则有随经济发展日渐放宽之势,以便对人民所遭受的损失给予更充分、更完全的补偿。但一国土地征收具体采用何种补偿原则,不仅取决于综合国力,也取决于土地制度和财产观念,发展中国家受政府财力所限,大多数实行不完全补偿。从防止土地投机或促进社会发展考虑,补偿也并非越高越好。从我国的土地制度、发展阶段、综合国力等出发,现阶段土地征收补偿应兼顾原用途和规划用途,在国家、集体、个人之间合理分配土地增值收益,平衡效率与公正关系。

    在坚持土地用途管制的前提下,依法平等保护城乡土地产权

    农村集体建设用地(包括经营性建设用地和宅基地)使用权是建立在集体土地之上的用益物权,属于民事权利范畴,应受民法规范;同时,集体建设用地使用权是建立在“土地”这一稀缺性、社会性资源上的权利,必须受土地管理制度的约束。从私法意义上讲,集体建设用地使用权作为私权,集体建设用地取得和使用制度作为一项民事制度,应当体现民法上的私权神圣、权利平等、意思自治等以权利为本位的价值理念,权利的取得和行使应更侧重于自由、效益和公平价值。同时,任何权利都要受到限制,集体建设用地取得和使用制度应当受制于土地统一规划和土地用途管制等制度,因此,在其公法制度方面应当体现秩序和更广泛意义上的公平,如代际公平和可持续发展等(王崇敏,2012)。平等保护城乡土地产权也是城乡一体化发展的客观要求,鉴于城乡土地权能实际差距过大,未来农村建设用地使用权扩权赋能是大势所趋,但这一改革不能以削弱土地统一规划和土地用途管制为代价,这既是市场经济的普遍法则,更是人多地少的国情使然。

    在强化基本权利保障的同时,逐步赋予农村建设用地完整的用益物权

    居住权利是人类不可剥夺的基本权利。我国在特定历史条件下建立起来的限定身份、无偿使用的农村宅基地取得制度,具有鲜明的身份性和福利性,尽管带有计划经济分配制度的烙印,与市场经济的财产权利自由和效率配置观念有所冲突,但对于大多数农村地区来说,经济社会发展水平仍然总体滞后,宅基地使用权仍然是农民最基本的生活居住保障,限定身份、无偿使用是对农民居住权利的有效保护。当然,随着城乡一体化发展,在构建了统一的城乡要素配置制度和社会保障体系后,可以考虑放宽宅基地使用权的申请主体条件,以实现基本权利观念与财产权利自由、资源竞争配置等市场价值观念的统一。现阶段农村宅基地的使用、收益和处分权能都有较大限制,与城镇住宅用地相比,确实存在某种“歧视性待遇”,但这是在权衡农民居住权利与发展权利后作出的制度安排。必须看到,土地制度受制于生产力发展水平、社会经济制度和人们的思想观念,特别是我国城乡二元经济体制还将持续较长时间,客观上必然对城乡土地的权利平等产生影响,改革不可急于求成。随着乡村振兴战略的实施,未来在乡村充分发展的基础上,按照平等保护各类产权的原则,逐步赋予包括宅基地在内的农村建设用地完整的用益物权,应当是改革的方向。

    坚守粮食安全和生态安全底线,推动农村建设用地民主管理和村民自治

    农村土地具有资源和资产的双重属性,农村土地制度改革既要彰显土地的资产属性,适应市场经济的发展,体现自由、权利、平等和效率原则;又要注重土地的资源属性,重视土地所承载的社会公益功能,体现公序良俗。为此,必须在国家干预、村民自治和市场配置之间寻求平衡。耕地是粮食生产的基础,确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中,就必须坚守耕地保护红线。土地也是生态环境的基础,保障国家生态安全,提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,就必须严控建设用地扩张。在集体经营性建设用地入市范围、入市途径,以及宅基地取得方式、流转范围上,需要慎重对待,严防失控。在此基础上,要按照社会主义民主法治建设的要求,在土地规划编制、土地征收报批、集体土地入市、宅基地安排、增值收益分配等方面,推进民主管理,落实村民自治,切实保障村民知情权、参与权、表达权、监督权,不断提高广大农民的获得感、幸福感、安全感。

    【本文作者为国土资源部调控和监测司巡视员】 

(2018-02-02 14:21:00 点击)
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