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整体性治理理论与实践启示
作者:吴德星
文章来源:  《学习时报》2017年11月27日

  发端于英国的整体性治理理论和以澳大利亚、新西兰为代表的整体政府建设实践,对于我国推进国家治理体系和治理能力现代化,具有一定借鉴意义。
  推进国家治理体系和治理能力现代化,既要立足于中国特色社会主义事业伟大实践,也要吸收人类文明一切有益成果。发端于英国的整体性治理理论和以澳大利亚、新西兰为代表的整体政府建设实践,对于我国推进国家治理体系和治理能力现代化,具有一定借鉴意义。
  整体性治理理论的提出及由来
  整体性治理理论是对19世纪末20世纪初传统官僚制政府以功能为导向而导致政府职能重复分散的批判,是对20世纪80年代新公共管理理论以客户需求为导向而导致公共服务碎片化的回应。整体性治理理论由英国学者佩里·希克斯首倡。1997年,佩里·希克斯在其《整体政府》一书中第一次提出整体性治理理念。整体性治理就是以公众需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合和责任为治理机制,跨越组织功能边界,在政策、规章、服务、监督四个方面,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,不断从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合,为公众提供无缝隙、非分离的整体性服务,充分体现国家治理的包容性、整合性。1997年,托尼·布莱尔执政的英国工党政府以整体性治理理论作为其政府改革纲领,并提出协同政府概念。1999年,英国政府出版《现代化政府》白皮书,在对前两年工作进行总结基础上推行整体政府改革十年规划。这一模式也迅速推广到经合组织诸多国家。
  澳大利亚通过引入整体性治理理论,充分发挥信息技术作用,打造整体政府,是最早响应整体性治理的英联邦国家。《澳大利亚联合政府报告》中对整体政府定义进行了说明:横向上,对国家安全、科学、统计、环境、区域发展、就业等领域进行革新,实现组织间跨部门合作;纵向上,强化总理在行政领域的主导地位,实行统一财政管理体制。澳大利亚整体政府建设实践主要体现为在政府内部建立伙伴关系,整合自身资源;对外建立协同关系,拉近与服务对象之间的距离;建立“中央链接(Centre link)”,同一系统集结各种社会服务项目,提供“一站式”服务。
  21世纪以来,新西兰推进整体政府建设,初步实现从新公共管理向整体性治理的转换。在1999年选举宣言中,新西兰工党把解决公共部门问题列为施政目标之一,特别提出,要解决政府部门“碎片化”问题。工党政府咨询小组在2001年以来一系列总结报告中,确认“协调”问题是公共部门绩效低下的“硬伤”:新公共管理引入竞争机制的同时,忽视了部门之间的合作、协调,出现“碎片化”制度结构;政策制定不能充分考虑公共服务具体运行环境,导致执行缺陷。新西兰整体政府建设实践的主要内容包括:排除相互冲突甚至有破坏性的政策环境;更好地联合使用资源、实现成果共享;促进同一政策领域中不同利益主体之间协调、协作;为公民提供无缝隙服务。当然,整体政府建设在相当程度上依赖于信息技术发展。有了信息网络技术支持,政府整合——不论是不同政府层级之间,还是不同机构单位之间,甚至是政府之间的整合,才成为可能,甚至发展为一种必然趋势。
  从主体角度看,澳大利亚、新西兰整体政府建设强调治理主体的整合与协调,推进各个公共管理主体协同合作
  治理主体的整合主要在政府架构及政府运作层面进行:一方面,将分散的专业化组织整合成集中的整体性组织,政府组织与其他组织建立良好合作伙伴关系;另一方面,提出“一起工作”的口号,通过建立公共部门文化,以重建“公共道德”和“凝聚性文化”来实现政府部门间合作。治理主体的协调则在社会沟通及利益层面进行:一方面,运用跨部门沟通方式、机制,促进各个部门之间良性互动;另一方面,协调各部门之间利益关系,减少组织间冲突,为跨部门合作打下基础。
  通过合作管理模式实现政府有效管理目标,是整体政府建设的重要内容。合作管理模式要求在政府部门之间、政府与社会组织之间建立合作关系和责任共担机制,共同面对问题、分析对策,协商解决问题,提供社会服务。2010年,澳大利亚政府签署《全国性协议——携手合作》,明确了政府与社会组织协同合作原则和各自责任,立足该协议建立多角度、多方位、多领域的全面协作框架,携手共促社会、文化、公民、经济、环境大发展。澳大利亚把政府公共部门与私人企业、社会组织的合作作为外部动力,推动政府内部改革。政府向社会放权,给予社会组织和团体更多权利和机会参与政府管理,在公共服务、环境保护、社会治理、市场监管、网络监管等各个方面,推动政府改革创新,促进政府职能有效实现。
  结合中国实际,在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,要适应国家治理主体多元化要求,以协同治理为抓手,大力加强政府部门间协调合作,充分发挥社会组织、公民个人在国家治理中的积极作用,形成国家治理多元主体协同合力。
  一是坚持党在多元主体协同治理中的领导核心地位。国家治理是中国共产党代表和领导人民掌握政权、行使治权的过程,强调中国共产党在总揽全局、统筹各方前提下,政府、企业、事业单位、社会团体、中介组织、人民群众各方主体共同发挥治国理政作用。中国共产党是执政党,是社会主义建设事业的领导核心,是国家治理活动的领导者。多元主体协同治理是在党的领导下实现政府部门、社会组织、公众个人共同参与国家治理的有机统一过程。推进多元主体协同治理,经济上是为了进一步解放束缚生产力发展的不适宜体制,政治上是为了进一步确立人民主体地位,文化价值观上是为了进一步整合社会多元价值观,社会上是为了激发社会活力。这一切,都离不开中国共产党的领导。
  二是回应协同治理主体多元诉求。公众利益诉求充分表达,是决策的重要基础。社会公众参与国家治理的诉求呈现广泛性、多元化特征。政府要为公众提供表达民意、沟通协商、合作共治的网络渠道和平台,对社会公众及时、准确地回应,满足公众网络参政、议政、督政的利益诉求。互联网构建社会公众参与国家治理机制,重塑公众参与主体地位。要发挥好互联网汇聚民意的重要作用,为国家治理凝聚强大社会合力。
  三是厘清协同治理主体责任边界。协同治理主体包括政府、企业、社会组织、公众等方面。对政府而言,治理过程就是政府自身从单纯的“管理者”到“管理者”与“服务者”并重的角色转变过程;对非政府部门而言,治理就是从被动管理到主动参与的过程。信息技术条件下的协同治理,需要重构治理主体之间博弈与合作的新型关系,完善多方协同治理机制,实现协同治理制度保障。政府对社会组织应做到积极培育与依法监管的平衡,为各类社会组织提供公平准入的机会。社会组织应优先在社会领域发挥作用,主要反映所在群体社会需求,满足政府职能难以有效覆盖的具体、特殊社会需求。
  四是拓宽协同治理参与渠道。从制度、体制、机制方面拓展多元主体协同治理参与国家治理渠道,推进协同治理有序进行。
  五是构建协同治理长效机制。协同治理强调多元主体参与、共识导向、协商决策、跨域跨部门合作,尤其强调治理过程中政府与社会组织的协同,着力处理好管理与治理、维稳与维权、活力与秩序的关系,形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的多元参与、协商治理长效机制。应将协同治理纳入制度化轨道,在各种具体公共事务管理与公共服务制度安排中体现协同治理理念,健全协同治理运行机制,规范协同治理运行方式。
  从技术角度看,澳大利亚、新西兰整体政府建设强调信息技术的运用,利用信息数据库,掌握全面整体信息,优化政府决策,提高公共服务质量
  尽管新公共管理改革确实能部分解决部门间利益冲突、职能重叠、各自为政等问题,但从整体政府建设各个环节来看,忽视跨部门信息共享与协同,很难达到整体性治理预期目标。整体政府建设需要依赖信息网络技术搭建政府管理服务平台、改善政府内部业务流程。因而,从信息化角度看,整体政府又可称为网络政府,是一种以信息网络技术为支撑的政府形态。倘若缺失信息技术而仅实施行政管理体制改革,则难以实现政府整合目标。澳大利亚借鉴英、美、加等国实践经验,在法制建设、组织结构、标准设定、能力发展等方面,走出了一条独具特色的以信息化推进整体政府建设的路子。为了鼓励、支持政府各部门在提高效率、效力的创新模式中共享知识、技能、资源,澳大利亚政府建设整体政府跨部门信息管理服务平台,适应了国家治理信息化要求。据《联合国电子政务调查报告》,2016年澳大利亚、新西兰电子政务发展指数分别居全球第二位、第八位,利用信息技术提供公共服务的意愿与能力居世界前列。
  结合中国实际,在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,要适应信息时代经济社会发展规律,以信息化治理为动力,充分发挥互联网技术和信息化手段对国家治理体系和治理能力建设的积极作用,趋利避害,迎接挑战。
  一是建立全面覆盖、联通共享、动态跟踪的统一国家治理信息系统。信息网络技术可以为国家治理机制运行提供技术支撑,各个治理主体之间可以利用统一信息网络平台,进行信息获取、分析、综合及利用,实现治理信息有效整合、全面覆盖。建立统一国家治理信息系统,在硬件上要依托现有政府部门及相关通信企业,构筑信息协同大平台。同时,信息网络系统所具备的数据收集、分类筛选、计算和存储等功能,可以实现对国家治理信息的锁定、跟踪、分析、整合、存储,提高国家治理科学性、有效性。
  二是充分发挥电子政务对国家治理的促进作用。建立高效的国家电子政务统筹协调机制,制定电子政务管理办法,形成涵盖建设、应用、管理、评价的全流程闭环管理体系。建立健全公共基础信息资源建设、使用、共享机制,消除信息壁垒,更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。拓展在线政府服务,改进网上服务大厅,推进行政审批和公共服务事项全流程、“一站式”网上办事,简化行政审批流程,推动业务流程优化再造。打造电子监督平台,筑牢制度“笼子”,公开权力清单和运行流程图,对行政事项运行的权限、条件、方式、程序、时限实现全流程电子化监管。
  三是充分发挥大数据对国家治理的促进作用。通过建立统一、共享的大数据平台,对海量数据采集、挖掘、加工、汇总、整合、存储、分享,为国家治理提供坚实数据支撑。充分运用大数据分析得出的规律性结论,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,保障国家治理按照科学性、战略性、长远性、系统性、有效性原则,在系统治理、依法治理、综合治理、源头治理轨道上顺利推进。通过对海量实时数据掌握和挖掘,将分散的小概率事件有序关联起来,突破“信息孤岛”限制,排除各种垃圾信息误导和干扰,把握数据中蕴含的规律性、倾向性问题,提高国家治理决策民主化、科学化水平。充分运用大数据理念、技术和资源,及时、有效地对国家治理进程进行监管,将海量碎片化、无序排列的信息变成有用、有序的数据,使监管更加透明、更有针对性。

(2017-11-27 09:03:00 点击)
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