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政协协商纳入地方党委决策程序的制度创新
作者:陈鼎
文章来源:  《中央社会主义学院学报》(2017年5月7日)

  作者简介:陈鼎(1968-),男,河南信阳人,温岭市社会主义学校副教授,主要从事政治学及基层治理研究,浙江 温岭 317500

  内容提要:政协协商纳入地方党委决策程序,有利于增强公共决策的科学性,有效避免或减少重大决策失误,进而提升中国共产党执政的合法性,对于推动国家治理现代化具有重要意义。然而,因种种原因,在实践中基层政协同地方党委的政治协商往往停留在文件或口头上,很难操作。而浙江省温岭市政协自2003年开始就一直致力于把政治协商纳入党委决策程序,积极寻求与党委开展专题协商的有效途径,把握党委主导性与政协主动性的有机统一,形成了“市委主导、政协主动”的良好协商局面,实现了政协与党委政治协商的制度化、规范化和程序化,走出了一条政协协商的“新路子”。

  关 键 词:政协协商/地方党委/公共决策/决策程序/专题政治协商

  标题注释:基金项目:2015-2016年度浙江省社会主义学院招标课题(ZD201514)

  一、问题的提出

  政协协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分,也是公共决策的重要环节,对于实现国家治理现代化具有强大的内在推动力。党的十八大报告指出,“把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强民主协商实效性”。这表明中央对决策科学性的高度重视。2015年6月中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》,阐明了什么是政协协商民主、为什么要加强政协协商、怎样推进政协协商等一系列重大理论和实践问题,为更好地发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用提供了基本遵循。虽然该《意见》对开展政协协商的具体程序和规则没有作出更多详细规定,却为基层政协强化与党委的政治协商预留了广阔的创新空间。然而,目前我国多数基层政协参与地方党委决策的协商程序还不够完善和规范,在实际运作过程中,暴露出政治协商的“软法”特性以及一些认识上的误区。有的地方党委存在“怕麻烦”、“耽误事”的思想;有的基层政协担心可能会“越位”、“自找苦吃”;还有一些政协组织存在“一头热”、“单相思”的现象。即使个别地方对政治协商纳入党委决策程序进行了一些尝试,但往往又缺乏惯常性和规范性。

  浙江温岭市作为以“民主恳谈”为载体的协商民主发祥地,基层协商民主起步早、发展快、氛围浓。自1999年至今,镇村民主恳谈、参与式预算恳谈、工资集体协商恳谈等基层协商民主广泛开展。从体制内到体制外,从市级重大决策到村居具体事务,公众参与的范围日益扩大,为政协协商工作提供了良好的社会环境。作为协商民主的重要渠道,市政协在推进协商民主发展过程中担当了不可或缺的重要角色,不仅每年选择4~5个课题与政府进行专题协商,还建立了“市政府—市政协工作协商联席会议”制度,为政府科学民主决策提供了重要参考。从2003年开始,温岭市政协本着“先行先试”的精神,以“干部辞职制”专题协商为切入点,探索与党委开展政协协商,效果明显,所提建议得到市委的充分采纳。此后,市政协每年从工作大局出发,与市委共同确定一个重点议题开展政协协商,并走上了可持续发展轨道。这些创新性探索为专题政治协商的深化和完善提供了坚实的实践基础。

  二、温岭市政协协商纳入地方党委决策程序的实践探索

  温岭市政协探索与党委开展政治协商缘起于2003年的“干部辞职制”专题协商,且从未间断,一年一次。而从2009年开始,温岭市政协结合多年的实践经验,进一步深化完善了与党委开展专题协商的运行机制,不仅致力于与党委协商的经常化和制度化,更把每一年与市委开展的专题政治协商提升至市委常委会层面,使协商真正纳入党委决策程序,实现了其从形式协商到实质协商的转变。2010年4月,温岭市委对政协协商进行了全面总结,专门出台了《中共温岭市委关于加强人民政协工作的意见》,规定除党代会、市委全委会重要决定及“一府两院”工作报告等经常性协商外,“市委一般每年举行一次专题协商会,就全市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设中的某个重大问题开展协商”。同时,该《意见》还从协商活动前的准备到协商活动的组织,再到协商活动后的办理反馈,对专题政协协商的各个环节都进行了明确和具体化的规定(见图1)。

  

 

  图1 温岭市政协参与市委决策的协商程序创新框架图

  (一)协商议题的征集

  一般每年11月前,由市政协办公室发出通知,征集议题。议题征集方式主要有三种:一是通过温岭日报、温岭市政协门户网站、温岭新闻网、官方论坛等媒体发布征集公告,向社会各界广泛征集协商议题;二是由政协领导班子分头带队深入基层一线,开展走访调研,集中收集各部门、各镇(街道)及相关单位的议题建议;三是召开征集座谈会,认真听取各民主党派、社会团体、政协各界别组等相关负责同志对专题政协协商的意见建议。

  (二)协商议题的确定

  对征集到的协商议题经市政协办公室初步筛选,于12月底前提交市政协党组研究。市政协党组研究确定重点课题,提出年度专题政治协商议题方案,再提交市委常委会审议通过,列入年度协商计划重点内容。通常来说,与党委专题协商的议题为一年一个,始终紧扣党委中心工作,服务经济社会发展大局,同时具有综合性、前瞻性和全局性。2003年以来,市政协先后就“完善领导干部辞职制”、“优化投资创业环境”等事关全市长远发展的重大课题,与市委展开了协商讨论,受到市委的充分肯定。

  

 

  (三)协商活动的准备

  根据协商计划安排,市委办公室及有关部门提前30个工作日,将协商的文件和相关材料、数据等及时送交市政协办公室。市政协围绕每一年的专题政治协商课题,确定具体的协商方案,成立课题调研组,制定调研实施方案,并由政协领导牵头负责,组织政协委员深入调研论证,听取社会各界的意见建议,通过汇总、梳理、分析、整合、提升等环节,形成高质量的协商材料。

  (四)专题政治协商会的召开

  市委按照年度协商计划和协商有关规定,组织召开专题政协协商会,与市政协主席会议开展双向交流协商。会议一般由市委办公室提前七天发文通知,全体市委常委和市政协主席会议全体成员出席,市委、市政府相关职能部门负责人和部分政协常委、委员参加。协商采用面对面的方式,围绕协商主题,对调研形成的意见建议逐一进行论证、辩论、磋商,并形成共识。

  (五)协商成果的办理及反馈

  协商会后,市委办公室认真综合整理协商会议上提出的意见建议,以《协商纪要》形式正式印发。市委领导分头研究和阅批《协商纪要》提出的意见建议,落实办理部门,提出办理要求,向市政协反馈办理落实情况,并由市委分管领导向市政协主席会议通报办理结果。市委、市政府督查室加强督查,及时了解《协商纪要》和《建议案》落实情况,并以一定形式向市政协反馈采纳落实情况,努力提高政治协商的实效。市政协对《协商纪要》和《建议案》等调研协商成果的转化和运用情况进行跟踪问效、开展民主监督。

  三、温岭市政协协商纳入地方党委决策程序的绩效分析

  温岭市政协与党委开展的专题政治协商,是对政协与党委开展政治协商工作机制和运行模式的创新,克服了基层政协开展政治协商的“短板”,把政协协商推向了一个全新的高度。这一创新举措,受到了社会各界的广泛认同和政协内外的广泛关注。

  (一)进一步完善了政治协商格局

  温岭市政协与当地党委开展的专题政治协商,破解了当前政协与党委“难协商”的困局,实现了通常与政府协商向与党委、政府全面协商的转变,丰富了政治协商的内涵,使政治协商的格局更加完整。同时,与党委开展的专题政治协商和以往政协与政府所开展的政治协商不同,提升了协商议题的高度,在议题上不再偏向于事务性协商,而是以更高层次的政策性协商为主,以助推党委顶层设计为目标。议题导向始终紧扣党委中心工作、服务经济社会发展大局,从而把政协的政治协商推向了更高的层次,为党委开展政策顶层设计并作出重大科学决策,提供了有益的参考和支持。政治协商日益成为市委重大决策的一个重要程序。2011年,温岭市委在全会审议通过《关于加强和创新社会管理的决定》之前,专门与市政协召开专题政治协商会议,会前及时将该《决定》(征求意见稿)提交市政协,会后及时将专题协商会成果转化为市委全会决定。2012年,市委召开“推动文化大发展,促进文化大繁荣”专题政治协商会议,与会的市委常委和市政协主席会议成员积极为温岭文化强市建设建言献策,协商成果直接助推了市委《关于扶持文化创意产业发展的若干政策意见》的出台。

  (二)全面激活了政治协商的动力

  温岭市政协与市委开展的专题政治协商,坚持“市委出题、政协破题”的原则,以政协主席会议与市委常委会开展协商对话为主要形式,要求市委常委、市政协领导班子全部参加协商活动。这种政治协商形式,充分发挥了市委常委会、市政协主席会议的高规格协商作用,协商主体更广、协商力度更大,可以更加准确全面地体现党委的决策意图,所达成的共识也更加符合公共政策的理性要求,因而受到了市委常委的普遍青睐和认可。几年来,市委常委坚持全体出席专题政治协商会议,不仅彰显了市委强化政治协商的决心,也打消了政协怕“越位”的思想顾虑,从而全面激活了政治协商的动力。在市委的高度重视和大力支持下,市委、市政府有关部门积极配合参与,改变了过去一些部门对政协的协商活动不重视,被动应付,甚至不参与、不配合的状况,市政协协商议政热情空前,精心策划选题,深入调研视察,主动建言献策,现场发言踊跃,协商气氛热烈,政协协商职能得到了进一步强化。

  (三)着力强化了政治协商的实效

  温岭市的专题政治协商,不仅在形式上对协商进行了创新,而且在协商成果的转化和落实上也取得了新的突破。市政协坚持把建言议政与跟踪问效结合起来,健全了反馈机制和限期书面答复机制,对协商意见建议的处理程序、批复时限、责任主体等进行科学的设定,有效保障了协商成果的落实和反馈,把与党委开展的政治协商从形式协商转变为实质协商,从而更加真实有效地把政治协商纳入党委的决策程序。市委、市政府主要领导对协商后形成的《协商会议纪要》亲自阅批,积极采纳,明确落实办理部门,及时反馈办理结果,使市政协与市委开展的每一次专题政治协商都取得了实实在在的效果,使政治协商保持了旺盛的生命力。例如,2013年市委召开“推进生态文明建设,打造宜业宜居城市”专题政治协商会议,市政协主席会议提出了优化城市“宜业宜居”空间布局、加强生态环境保护工作、提升生态环境承受能力、提高资源利用效率及效益、增强生态文明建设合力等五方面建议,这些建言意见在随后出台的《城乡污水处理工程建设新三年行动计划》等文件中得到了充分的吸收。2014年,市委召开了“健全协商民主体系,推进协商民主广泛多层制度化发展”专题政治协商,不仅就全市协商民主的建设和发展问题达成多项共识.而且委托市政协起草《温岭市政治协商工作规程》,把被实践证明行之有效的做法上升为制度性规定,进一步促进了政协协商的制度建设。

  四、温岭市政协协商纳入地方党委决策程序制度创新的启示

  (一)党委重视和支持是政协协商纳入地方党委决策程序的前提

  把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商,是政治协商的重要原则。而在政协的协商实践中,要使这一重要原则得到真正的贯彻落实并收到实效,首先就要争取各级党委的重视和支持。如果党委对政协政治协商认识不足,没有从全局的高度把政治协商摆到议事日程上来,政协与党委的政治协商就无从谈起。《中共温岭市委关于加强人民政协工作的意见》明确提出:“要把重大问题在决策之前和决策执行过程中主动提交政协协商的要求纳入市委议事规则”,“要把重大事项是否经过政协协商、政治协商过程、政治协商意见等纳入党委办文办会的必经程序和重要内容”。市委在实践中切实落实“把政治协商纳入决策程序”,大力支持政协与党委开展专题政治协商,不仅召开市委常委会议专题研究政协组织报请的协商议题,而且在协商议题确定之后主动及时提供相关材料,市委全体领导和有关部门负责人积极参加协商会议,并认真研究、积极采纳政协报送的意见建议,从而确保了专题政治协商的顺利推进。可见,对于在政治协商中处于主导地位的地方党委来说,对政协政治协商的认识高度、重视程度至关重要,直接影响着政治协商的效果和协商目标的实现。地方党委只有积极为政协履行政治协商职能提供政治、组织、制度上的必要保障,才能确保政协充分发挥优势,为有效推动党委科学决策提供更多有价值的意见和建议,使政协组织切实履行好政治协商的职能作用。

  (二)政协的主动有为是政协协商纳入地方党委决策程序的基础

  虽然地方党委在政协协商过程中处于主导地位,但基层政协组织同样是政治协商的实践主体,能够聚合表达各群体、各方面的利益诉求,甄别和支持各方的意愿,自觉把握和引导协商民主进程及效果。可以说,基层政协与地方党委的政治协商能不能有力开展,很大程度上看政协组织自身是否有能力、有条件进行协商。温岭市政协在谋求与党委的专题政治协商过程中,始终保持积极主动的履职姿态,坚持立足党委的工作全局来想问题、定议题、出主意,主动围绕本地大政方针和经济社会发展中的重要问题,围绕群众关注的热点和难点,精心选择协商议题,深入开展调查研究,认真安排协商活动。不仅做到了与党委同心同德、合力合拍,并且对每一个协商成果都进行缜密分析、科学论证,确保了每一次专题政治协商的质量和效果,成为党委决策“名副其实”的“好参谋”,从而也使专题政治协商始终能受到党委的高度关注和重视。因此,对于基层政协来说,“有为”才能“有位”,应该增强主动协商的意识,切实提高政治协商的水平。只有把问题选准,把情况弄清,把建议提实,体现出自身应有的作用和贡献,才能确保政协协商的永久生机。

  (三)协商的有序规范是政协协商纳入地方党委决策程序的保障

  推进政协协商的制度化、规范化、程序化,是党的十八届三中全会的明确要求,也是各级政协亟待加强的重要工作。只有建立健全严格而科学的政治协商程序,才能有效避免政协协商的随意性和低效性,这是确保政治协商高效和权威性运转的必要条件。温岭市政协在探索与党委开展专题政治协商的实践过程中,始终坚持推动政协与党委开展专题政治协商的制度化、规范化、程序化建设,使政治协商从原来的无序走向规范。温岭市委下发的《中共温岭市委关于加强人民政协工作的意见》,对政治协商的内容、形式、程序、机制保障等都作了全面、详细的规定,包括协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商参与的程序、协商成果的整理报送、意见建议的处理反馈和时限要求以及协商意见建议的跟踪督查等,都以制度的形式确定下来,全部纳入规范化轨道,保障了温岭市政协与党委开展的专题政治协商活动始终在制度的框架内规范有序地推进。因此,就政协与党委开展的政治协商而言,建立一套健全的制度程序规范,确保政治协商有章可循、有据可依,是履行好政治协商职能的重要保证。

  (四)成果的转化落实是政协协商纳入地方党委决策程序的关键

  政协协商能否真正纳入地方党委决策程序,关键在于协商成果的转化落实,即协商成果能否成为党委重大决策的依据和参考,是否被转化为推动工作开展的措施,这是政治协商的意义和价值所在。温岭市政协在与当地党委开展专题政治协商的过程中,坚持把协商成果的转化落实作为开展政治协商的出发点和落脚点,建立规范严格的协商成果反馈和监督机制,对协商成果的交办程序、办理任务、办理质量和办理责任都进行了规范,并明确党委、政协在协商成果处理中的职责任务。对每次专题政治协商会议所形成的《协商纪要》,党委常委会议要进行专门研究并责成相关部门转化落实和及时反馈,而政协要对办理结果进行评议,实行“跟踪问效”。这些措施确保了专题政治协商的意见建议得到真正的重视和解决,并转化为党委解决问题的具体行动,也为政协政治协商赢得了社会知名度和美誉度。因此,注重政治协商的实效,切实督促党委改进和解决协商中所反映的问题,这是基层政协与地方党委开展政治协商的至关重要的环节。如果在这一环节上敷衍了事,那么政协协商的效果就会大打折扣,也相应失去了其本身的意义和价值。

  总之,政协协商能否真正纳入地方党委决策程序,并成为一项制度化的规定,还需通过相应的立法认可。各地的探索虽然很有必要,但往往会因缺乏法律依据的支撑,呈现出柔性有余而刚性不足的先天缺陷。可见,再完美的程序设计也无法替换立法上的明确和认可。同时,也要提高政协协商民主的能力,不断做到会选题、会调研、会搭台、会运用。另外,各地类似于《政治协商工作规程》这样的文件,应把是否重视政治协商工作纳入对党委领导班子和领导干部考察考核的内容,把对政治协商的重视程度、对协商意见建议的吸纳落实情况作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容确定下来,并强化对不执行协商各项规定的主体和行为的责任追究,才能为政协履行政治协商职能提供更加坚实的组织制度保障。

(2017-05-12 10:50:00 点击)
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