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信息、规则与自由裁量权:不确定性下的公共决策

作者:陈 玲 文章来源:《社会科学》2022年第6期 时间:2022-07-13

一、问题的提出 

世界处于日益加深的不确定性中。随着国际政治经济秩序的变动和新兴数字技术的广泛应用,公共政策面临的问题和挑战愈发复杂。与此同时,公共政策所引发的利益纠纷、价值争论和社会分化日益引发关注,甚至出现了舆论绑架决策、群体性事件爆发、政府公信力下滑、专家集体失信等极端情形。建立科学、民主的公共决策机制多次被提上政府议程。然而,在经济、社会、技术等方面的信息具有不确定性的情况下,应当如何进行公共决策才能更加稳健和有效?俗话说“有什么原料做什么菜”,决策者具备什么样的信息条件,才能够做出什么类型的决策。不同的决策参与者如政治家、行政官员、技术专家甚至公众,因其信息条件不同,其参与决策的能力和方式具有天然的区别。如何规范不同的决策参与者在公共决策中的权利和责任,也应视决策类型的不同加以区别对待。本文尝试从公共决策的信息条件入手,回答上述问题,构建公共决策的规范性理论基础。

(一)决策信息的不确定性和决策风险 

不确定性是决策的基本特征。决策是具有决断能力的主体在不确定、复杂、动态情境下,当决策问题超越了行为主体认知加工能力范围时,对行动目标与方案的搜索、判断、评价直至最后选择的全过程。在真实的环境中,不确定性构成了有效决策的障碍。由于时间上的不可跨越性,未来的一切状态对当下的决策者而言都是不确定的。未来不确定的损失被描述成风险,未来不确定的收益即为预期。决策就是为了最大限度地实现预期、规避风险。为了获得某种收益,决策者必须承担相应的风险,因此决策的关键在于判断何种风险水平是可接受的。公共决策就是在当下的信息条件下,对未来不确定的利益、价值与可接受风险之间做出判断。

任何决策都有风险,即使是“不做任何决策”的决策也有风险。公共政策是对全社会利益和价值的权威性分配,这一分配过程不可避免地涉及利益调整和价值评判,因而不可避免地带来风险。公共政策的决策风险包括自然风险、技术风险、经济风险、社会稳定风险等。决策风险既是客观存在,又与主观的风险感知相关。个体对风险的感知和应对方式取决于他们嵌入其中的社会组织的形式,个体的损益计算、价值判断、情感体验和心理感受等,实际上是社会环境的投射。因此,经由风险的社会放大过程,个体的、散在的社会风险有可能产生蝴蝶效应,转化为大规模的群体性事件、骚乱甚至演化为暴力革命。因此,不确定性下的公共决策具有显著的社会影响。

(二)决策体系与信息分布 

公共政策是在一个动态的、边界模糊的组织体系中进行决策。完全理性、高效和规范意义上的公共决策并不存在,真实世界中的公共决策绝大多数是渐进调适的过程,即根据既往的经验和做法,在边际上进行调整。在我国的情形也是如此,公共决策能否顺利出台,并非取决于能否获取最大化的社会收益,而是取决于能否获得决策圈中最大程度的共识。

我国的公共决策体系包括正式和非正式两个层面:一个层面上是制度化的、正式的政府决策部门,决策参与主体包括政治家、政府部门、人大机构、政策研究机构等;另一个层面是社会化的、非正式的政策协商网络,包括意见联盟、利益集团、社会精英、独立思想库、社团代表等。不同场域中的决策主体对信息的占有、感知、评估和处置方式有显著区别。例如政治家或全局性的行政首长获取全面的综合信息,方能运筹帷幄、决策千里;而职能部门则对具体的技术标准、规章制度拥有专门信息。科学家、专家和学者就各自业务领域的专业知识具有信息优势;而媒体、社团及公众则对微观个体和本地社区的权益、价值等拥有信息优势。由于所处的社会结构不同、信息优势差异,不同的行为主体对公共决策事项表现出不同的行为偏好和政策选择。

总之,任何公共决策都是不确定性下的决策。决策主体的决策行为与其信息占有情况和信息处置方式密切相关。因此,本文以信息的不确定性为切入点研究公共决策的原则和依据,具有普遍意义。本文的内容安排如下:在第二部分,本文构建了不确定性下公共决策的规范性理论框架。笔者先考察了经济学、心理学和计算机科学在不确定性下的决策方法,以及将其运用在公共决策上的不足。进而笔者指出,公共决策机制需要在两个维度上进行区别:一个维度是决策功能,是规范原则性的价值、程序和机制,还是直接干预实质性的技术标准或结果;另一个维度是决策依据,决策者应该按照既定规则来决策,还是基于制度赋予的自由裁量权来决策。随后本文构建了公共决策的“功能—依据”二维框架。在本文的第三部分,笔者分析了公共决策的信息条件,研究针对实质型政策和程序型政策决策时各自需要何种信息,以及依据规则决策和依据自由裁量权决策各自需要何种信息。在本文的第四部分,笔者根据公共决策的“功能—依据”二维框架,给出了四种决策模式,并分别探讨了每种决策模式的决策主体、信息条件和问责方式。最后是本文的结论。

二、公共决策机制的 

“功能—依据”二维框架 

(一)不确定性下决策的一般方法 

关于不确定性下的个体决策,经济学的决策理论建立在理性假设的基础上,认为决策者应当选择预期收益最大化的方案,例如预期效用理论和主观预期效用理论,两者的区别主要在于概率是客观的还是主观的。在理性假设的基础上,即便认识到人的理性水平有限,决策也应当达到“满意水平”的收益。不过,理性或有限理性的假设受到了心理学家的质疑,卡内曼提出前景理论,指出个人对损失比对收益更为敏感,面对收益时是风险偏好型,面对损失时则是风险厌恶型。据此,卡内曼对主观预期效用理论作出修正。他于2002年被授予诺贝尔经济学奖,表明他对经济学决策理论的修正更接近真实世界。对于信息高度复杂的、人脑不太容易处理的决策问题,计算机科学通过模拟现实和仿真模型进行辅助决策,对决策方法也有相当大的贡献。MIT的研究者通过分析“半马科夫决策过程”(Semi-Markov Decision Processes,SMDP)、动态决策模型以及不确定性下的人工智能决策方法,发现现有的计算机辅助决策模型在模型透明度与解决方案有效度之间始终存在权衡,这可能是因为决策过程的两个阶段,即问题识别和方案形成阶段,具有完全不同的信息特征和系统要求。后来,兰德公司试图综合利用人的决策能力和计算机辅助决策技术,探索在数量惊人的可能性中寻找稳健策略,塑造最符合决策者预期的长期未来。该方法建立在这样一个前提下:即人类的长期未来具有“深度不确定性”,存在无数的、无法预测的、似是而非的可能性,但却显著地受到人们当前决策的影响。我们应如何从有限的近期政策中,选择那些最有利于实现长期未来设想的策略?报告指出,最有效的策略就是“长期刚性策略”,即无论未来如何变化,都能够最低限度实现预期目标的策略。在这里,关键是该策略在各种情形下都“足够好”,而不是特定条件下“最优”,这样的策略就是刚性的、稳健的。

然而,把经济学、心理学或计算机科学的决策理论和决策方法应用到公共决策上,还有相当大的理论距离。这是由于公共决策涉及到多元主体和多元目标,不同决策主体的风险偏好有显著差异,并且还需兼顾效率、公平、公正、权利和尊严等多重公共政策目标,因而多数情况下难以根据简单的最大化原则进行决策。例如,大量具有“邻避”特征的项目,如核电站、垃圾填埋场等,往往由地方政府与企业合谋决策,没有充分考虑到邻近居民的心理感受和经济补偿,造成社会问题。尽管从社会总体的经济和社会发展的需求来看,上述项目的整体收益或许远远大于特定人群的损失,但这种最大化的“理性”决策仍然很难被现代社会接受和实施。

可见,仅仅用关注政策结果是否理性来作为公共决策的理论基础是远远不够的。公共决策的机制和过程同样重要。

(二)公共决策机制的两个维度 

决策机制的第一个维度是决策功能。按照决策功能公共政策可分为实质型政策(substantial policy)和程序型政策(procedural policy)。前者为直接规定政策结果的政策,后者为不直接规定政策结果,而是只规定价值、流程和规范的政策。实质型政策致力于给出清晰的、具体的、可执行的技术标准或客观指标,从而有效地设定人们的政策预期,规范政策执行。如多少岁以上可以领取社会养老金、满足什么条件可以享受税收减免、汽车尾气排放标准达到何种水平等。这一类决策建立在“已知”的信息基础上,即对政策问题及其措施有经验积累或科学指引,因而可以较为确切地制定技术标准并预期其政策结果。然而,在“未知”的情形下,政府对于某些事务缺乏经验基础和科学验证,因而缺乏清晰的技术标准或结果,那么政府就只能把决策限定在原则性、价值规范导向的审批程序上,即程序型政策。

我们可以用欧美不同的转基因食品管制政策来说明实质型政策和程序型政策的区别。众所周知,转基因食品的安全性一直没有在科学界得到广泛确认,但现代农业和食品工业已经在相当大的范围内推广转基因作物和食品,因此政府不得不制定相关的公共政策。美国和欧洲就采取了两类完全不同的转基因食品管制政策。美国采取“实质等同原则”,即转基因产品如在使用用途、营养成分、过敏原等结果方面与传统产品无异,则按照传统产品管理,无需增加特殊的检测、审批和强制标签。仅在有可靠的科学证据证明转基因产品存在一定风险并可能导致损害时,政府才采取管制措施。欧盟则采取“审慎预防原则”,认为如果无法从科学上证明转基因生物无害,那么就应在一定程度上进行限制。限制的方式是规定了只有经过严格双重审批程序、通告和强制标签等手段,转基因食品方可上市。实际上能够顺利通过欧盟极其严苛的审批程序的转基因食品数量几乎为零。美国和欧盟对转基因食品监管政策的差异,在于前者是关注结果的实质型政策,后者是关注过程的程序型政策。 

实质型政策和程序型政策各有优劣,因为决策者需面临政策的稳健性与有效性的权衡:实质型政策有效性高,能够快速、高效、批量地解决普遍雷同的问题,但缺点是不够稳健,一旦遇到信息模糊不清、或事先没有预料到的特殊情形时就显得束手无策。相反,程序型政策的稳健性高,对问题信息属性的容忍度较大,对政策后果的指向性也不强,因而对各种不同的特殊情况都能够提供稳健的程序指引,并确保在这样的程序指引下得出大体上可接受的政策结果,但此类政策的有效性低,无法对大量类似事件快速地给出无差异的政策结果预期。

决策机制的第二个维度是决策依据。如同在法律体系中存在成文法与判例法,公共决策要么依据规则,要么依据自由裁量权。例如某政府官员要决定是否给一个市民提供养老救助,他可以依据养老金的有关规定,看该市民是否满足年龄、户籍、已缴纳社保的情况等,也可以依据领导批示、舆论关注度、个人特殊境遇等,做出综合判断。前者就是依据规则决策,后者则是依据自由裁量权决策。不难看出,在一些例外的、突发的事件中,依据自由裁量权决策也有情理上和价值上的必要性。

依据规则还是自由裁量权决策亦各有优劣,因为决策者面临可信性与决断性的权衡。可信性意味着决策过程可见、公开,决策的结果具有可重复、可预期的特点,因而容易建立政府的公信力,促进社会和市场上的分散个体的自我成长、运行、维护。决断性则有助于提高决策效率、增强领袖人物的权威。运用自由裁量权决策,决策者的决断性强,能够对具体问题作出及时、直接、有效的政策回应,但政策的可信性不强,即当前的决策并不能保证决策者在以后相似的情境下一定会做出相同的决策。另外,自由裁量的决策者需要依赖于丰富的情境信息甚至主观判断做出决策,因而结果也是难以预测的。例如,被欠薪的农民工通过总理讨薪,第一次虽然讨到了,但不能保证谁去都能讨到、次次都能讨到。因此总理帮农民工讨薪并不是一个“可信”的决策。相反,依据规则决策,政策的可信性较强,只要是同样的并且是有限的信息条件下决策者肯定能够给出相同的决策;但决策的决断性不强,无法体现决策者对特殊情境或具体问题的酌情处置。例如劳动仲裁部门的官员大可以取代总理去帮农民工讨薪,但显然决断性不够,雇主也未必听话。

根据上述两个维度,笔者构建了不确定性下的公共决策的二维框架(图1):

 

决策者如何选择适宜的决策机制,取决于问题界定和方案构建这两个阶段的信息条件。如果政策有关问题界定的具体情境信息充分,方案构建涉及有限选择和特定的结果,那么公共决策机制应当追求有效性和决断性,所以应当进行实质型决策和依据自由裁量权决策(图1中的A象限)。如果该政策有关问题界定的具体情境信息较少,政策方案涉及的非特定的影响对象很多,公共决策机制应当追求稳健性和可信性,所以应当进行程序型决策和依据规则决策(图1中的C象限)。

 

三、公共决策的信息条件 

那么,不同类型的决策应当具备怎样的信息条件?我们知道,对政策问题的界定通常是一个似是而非的难题,对政策方案的构建和选择也具有多元主体和目标。在现实情况下,决策者往往不具备对问题界定和政策方案的完备信息。因此,决策信息的不确定性程度限定了决策功能和依据。

(一)实质型政策与程序型政策的信息条件 

首先,实质型政策的决策需要相对充分、准确和清晰的专门信息。如“是否需要对全球变暖做出汽车减排的管制政策”,决策者需要的信息包括全球气候变化的趋势数据,汽车尾气排放与全球气候变化的相关性数据,减排成本如何在政府、企业和消费者之间分摊,汽车消费的习惯如何受价格因素影响等等。这些信息建立在以往的市场研究、气候研究、产业研究、经济研究的数据积累和研究分析等既有知识的信息基础,也就是说,决策建立在“结果已知”的基础上。

那么如何获取决策所需的专门信息呢?专门信息是具有良好的学科组织形态、编码化的知识,一般可以通过专家或专业机构获得。然而,单一的信息渠道并不可取。相互平行的、竞争性的专家意见或机构意见能够相互补充和验证,极大地提高信息的充分性、准确性和清晰度。另外,公开透明的信息渠道也有助于获取上述决策信息。

其次,程序型政策的决策需要相对少但却重要的、普遍的、笼统的集合信息。如“政府怎样合理地分配科技经费”,所需要的信息是如下判断:基础研究与应用研究哪个更重要、当前科技经费分配中的普遍问题是政府失灵还是市场失灵、科技经费的部门或地区分配格局总体上有何特征,等等。这些信息建立在价值判断、政府与市场的合理界限、科研状况总体趋势的基础上,而不需要知道哪个科学家、哪个科研项目能够出好成果、得诺贝尔奖。也就是说,决策建立在“结果未知”的基础上。

那么又如何获取决策所需的集合信息呢?集合信息是直觉的、整体的知识,由权威或意见领袖直接授意、或在一个开放性的意见平台中自动浮现。具有广泛声誉或影响力的政治权威、科学家及社会意见领袖,会对社会的价值判断起到倡导、启发的作用;同时,社会也有可能自动浮现出某种集合性的民意,如对政府公信力的普遍质疑、对腐败的高度关注等等。这些信息很可能意味着需要对相关的程序、价值和规范进行调整,因而属于程序型政策的信息条件。但同时要注意到,不论是权威、意见领袖还是社会自组织机制,都极易淹没弱势群体和少数派的声音,出现类似“独裁”或“多数人的暴政”的情形。另外,由于代表“未来”的代言人缺位,未来的长远利益或价值目标有可能被强势的“现在”所扼杀。因而程序型决策往往需要一个制度化的、多元化的意见扫描和表达渠道,使得各种意见得以表达,如“两会”、资政、顾问、听证、信访等。

因此,我们得到如下命题:

命题一:实质型决策需要决策者具备充分、准确和清晰的专门信息(specialized information)。 

命题二:程序型决策需要决策者具备规范的、普遍的、笼统的集合信息(synthetic information)。 

需要注意的是,由于实质型政策是针对结果的政策,程序型政策是针对过程的政策,在实质性的政策结果或技术标准无法获知的情况下,公共政策应该更加重视程序。这是因为程序正义比具体政策结果的正当性具有更高的合法性基础;在一个公正的程序下,“无论什么结果都是正义的”。也就是说,尽管人们在经济收益、风险偏好、价值判断上有巨大的差异,但只要认同决策程序,不论政策结果如何,都应该接受。

(二)依据规则决策的信息条件 

依据规则还是自由裁量权决策,一直是司法和行政领域的核心问题。传统行政观点认为行政自由裁量权越少越好,应该并且能够通过立法和司法途径(即“规则”)进行控制。但后来学者们意识到,官僚的自由裁量过程就是与立法和决策机关的博弈过程,当后者缺乏足够的过程信息或监管意愿时,行政部门自然就获得了自由裁量的广泛空间。从这个意义上讲,规则和自由裁量权实际上是一个硬币的两面,互为对方存在的基础。

运用规则的目的也就是好处在于,能够客观地、无偏差地进行重复决策或执行政策,可信性高。它建立在这样一个前提基础上,即规则必须是准确、清晰、简洁,即“ACC准则”(Accuracy, Clarity and Conciseness)。只有满足上述标准的规则,才不会造成语义理解上的含混和差异,也没有相互干扰或重复的冗余信息,并且避免情感投射和心理感受的偏差。只有这样,任何一个决策者在同样的规则约束下,对同一个政策问题,才能够做出完全相同的决策。也就是说,决策具有可信性、可重复性。依据规则决策所需的信息是匿名的、指定的信息,并且要尽量避免其他补充性信息的干扰。所谓指定的信息,就是规则中清楚规定的、决策所需的信息,例如高考成绩对于高校录取是指定信息,社保缴付年限和个人年龄是养老金发放的指定信息,等等。有时候为了保证公正性,指定信息需要进行匿名处理。例如应在考生信息匿名的情况下划定高考分数线,避免徇私舞弊。

因此,我们得到如下命题:

命题三:在规则准确、清晰、且简洁的条件下,依据规则决策需要决策者具有匿名的、指定的信息(specific information),且排除其他补充性信息的干扰。 

(三)依据自由裁量权决策的信息条件 

那什么情况下才能够行使自由裁量权呢?西方行政科学对自由裁量权的研究可谓汗牛充栋,但国内关于自由裁量权的讨论则主要集中在司法领域,有关公共政策中的自由裁量权鲜有研究。由于西方文献在谈及行政机构的自由裁量权时,往往是相对于立法机构(如议会)和委托人(如选民)而言,将行政机构视为代理人,这与我国的实际情况有所不同,研究中应加以注意。根据笔者对既有文献的总结,下面这几种情况下行使自由裁量权有一定的必要性:

(1)提高灵活性。政策制定者使用自由裁量权来获取公共决策的灵活性。由于既定的规则缺乏足够的灵活性应对复杂情境,适度的自由裁量权可以增加政策执行的回应性。反之,如果自由裁量权被限制得越厉害,行政机构应对变化环境的灵活性就越差。

(2)应对模糊性。由于语言符号的限制,规则无法细述丰富的现实日常问题因而产生模糊性,而模糊性对政策执行提供了巨大的灵活空间。此外,从法律条款到具体执行的标准之间也存在巨大空间,官僚的行为并不可化约为法律的偏好,因而需要预留一定自由裁量的权限。同时,政策对象的偏好也具有不确定性,现有的规则难以有效应对。

(3)应对信息不对称。自由裁量权是信息不对称的结果,行使自由裁量权可以改变代理人的激励,并且减少立法机构对代理人表现或不同政策工具的信息成本,使得立法机构能够更有效地获取和利用信息。

(4)专业性优势。自由裁量权具有专业性的优势,由于立法机构中具有特定政策领域的专家比例较少,需要倚重专家委员会或行政机构的专业人员来进行政策的执行、评估与反馈。

(5)公平性优势。这一结论初看似乎违背人们的直觉,但实证研究却支持了这一观点。研究发现在允许一定自由裁量权的领域,教育机会分配不均等的程度较低,如少数民族地区的录取政策会削弱规则(按成绩录取)的影响,提供给当地孩子更多的教育机会。

不过,也有一些学者主张决策应当遵循规则,减少自由裁量。原因在于规则是一种形式化的、有约束力的承诺,而自由裁量权则是规则或合约的例外形式。对公共政策制定而言,进行有约束力的政策制定是一个好的政策制定者所应具备的素质。不仅如此,学者们还指出自由裁量权的种种不足之处,包括:

(1)委托—代理问题。允许官僚运用自由裁量权具有潜在的风险与偏误。首先,自由裁量权可能会导致代理人谋取部门私利,偏离法律或规则的预设。代理人具有信息优势,可能产生道德风险,以牺牲委托人的利益为代价为自身谋取私利,而非增进公共利益。同时,代理人并非总是回应立法机构偏好,他们存在着一定程度的政策惰性,乃至偏离立法机构的偏好。此外,代理人可能与委托人建立联盟,躲避司法机构的监督。

(2)自由裁量的结果并非最优。基德兰德和普雷斯科特指出,基于最优决策的自由裁量型政策,由于人们的理性预期,最终将不会产出全社会最大化的经济绩效。这并非是因为决策者无法预知政策后果,实际情况是决策者能够大体上准确预计政策的结果。这里的关键是经济政策的时间一致性问题,即人们当期的行动总是基于对未来政策变动的预期。因为最优决策是根据过去与当前的情况做出政策选择,虽然考虑到了政策未来可能的结果以及人们可能做出的反应,但决策者的调整总是滞后于人们的反应,因而政策调整相比于初期的最优决策,结果总是次优的。

(3)自由裁量权在一定情境下并非必不可少。基德兰德和普雷斯科特还认为,当决策结构清晰、结果易于理解的情境下,未来政策选择的路径也就很容易被推断,自由裁量权就会丧失存在的价值。凭借简单且容易识别的政策规则,经济绩效就能够得到有效提高。甚至他们还建议,为了保证规则可预期,应当设计一系列复杂且冗长的制度安排,使得规则调整费时费力,譬如新政策公布两年后才予以实施。还有的学者指出,规则与信息披露相结合,比自由裁量权更有优势。

尽管具有上述争论,自由裁量权仍然在公共政策的制定和执行中广泛存在。自由裁量权有三种不同类型,分别是技术判断、政策规划和政治协调。根据自由裁量权的类型差异,决策者需要不同的信息。第一类技术判断的自由裁量权,决策者扮演技术专家的角色,依据专业性信息进行判断;第二类政策规划的自由裁量权,决策者对政策整体的可接受度或合理性做出判断并修正,需要参照历史惯例、既往规则等参照性信息;第三类是政治协调的自由裁量权,决策者对不符合既有规则的例外情形进行综合判断和个别决策,需要与该决策事例相关的综合性信息。上述三类自由裁量权的决断性逐渐提高,同时可信性逐渐降低。正是由于决断性不同,所以应当在行使自由裁量权之前就对决策范围有清晰的界定,以免决策越权。

因此,我们得到如下命题:

命题四:不同类型的自由裁量权决策需要的信息条件不同。技术判断的自由裁量权需要专业性信息,政策规划的自由裁量权需要参照性信息,政治协调的自由裁量权需要综合性信息。 

四、公共决策的四种理想模式 

现在,笔者依据决策功能和决策依据的不同类型,将不确定性下的公共决策分成四种“理想模式”,如图1中的A~D所示。

(一)理性研判模式:专家的参与和问责的方式 

第一种决策模式是依据自由裁量权调整实质性结果的公共决策,即“理性研判模式”。在处理一些既定规则范围之外的、尚无先例的实质性问题时,就需要运用专家的自由裁量权,即技术判断。通常应由政府邀请并组建专家团队,委托专家进行设计和评估全新的政策方案。在此类决策中,专家的专业判断是最核心的自由裁量权,也是政策成功的关键因素。此外,决策者还应扫描所有可能得到的信息,包括技术性信息、综合性信息和参照性信息,以便设计出尽可能高质量的政策方案。例如,与转基因食品相关的监管政策,在农业部、科技部或国家食品药品监督管理总局等尚未设立专门部门时,政策制定应以科学家和技术专家为主导,通过理论研究、科学预测和参照别国做法等信息工作,研究并设计出政策方案。由于政府部门事实上无法确定受托的专家团队能否做出最理性的决策,甚至科学本身尚存在不确定性,政府最好的做法是公开决策过程、让科学群体进行充分辩论、允许公众表达意见。这也是产生并收集各类信息、提高政策稳健性和可接受度的有效途径。

理性研判模式的决策中,专家依据其专业知识来行使自由裁量权。对专家而言,“知识就是权力”。然而,任何权力都应当有边界、有规则,专家对其自由裁量权力的滥用造成了社会对专家群体的普遍不信任、对专家建言的政策的不信任,甚至形成社会的反智浪潮。那么,专家应当如何行使自由裁量权呢?专家是否可被问责?如何被问责?

专家对决策的影响力,与决策者自身的知识和经验积累程度有关。知识复杂性越高的政策,决策者对专业知识的缺乏(或需求)程度越高,专家对决策的影响力越强。同时,上述技术理性暗含着这样一个不言自明的规则,即专家应当中立地、仅在自己专业领域内做出负责任的判断。由于专家不可能是完全价值中立的,专家委员会的形式运用得越来越普遍。在委员会决策中,需要明确自由裁量权的规则。也就是说,应当以正式制度的方式对专家委员会的决策事项、程序、投票规则等做出明确规定,但专家个人仍是独立地做出判断,并共同对最终决定负责。

对专家决策失误的问责,很大程度上依赖于科学共同体的建设。科学家群体通过一套共同体规范相互挑战、支持并存在下去,同时保持一定的质量水准。科学共同体的规范包括同行评审、引证、学会组织等。科学家群体参与公共决策的动机和风险在于社会声誉,对于一个无意的、失败的决策而言,最有效的问责就是丧失科学家在其共同体和社会上的专业声誉;而对于一个有意造成的损害公共利益的决策,科学家将受到科学伦理和法律的惩戒。

(二)渐进调适模式:行政官员的参与和问责方式 

第二种决策模式是依据既有规则、目标在于调整实质性结果的公共决策,即“渐进调适模式”。由于其决策内容属于经常性的、技术性的实质性内容,已有的决策机构、组织和行政官员具备较为完备的制度、例行做法或经验,他们已经具备了相关的参照性信息积累,仅仅是需要针对新情况和新问题进行政策调整。随着新信息在边际上的增加,决策者适时地调整技术性标准等政策内容,以解决新问题。例如,根据物价水平、社会老龄化程度等情况变动,我国政府已经连续多年提高企业退休人员的养老金。行政主管部门具有参照性信息优势,因此渐进调适模式下的决策应由政府部门及其行政官员来主导决策。

事实上,政府部门的绝大多数政策属于这一类型。例如调整利率、货币投放量、税率、最低工资水平、对某类产品的补贴或限额,调整成品油的价格等等。只要是在政府部门的既定职能范围之内、有清楚的规则指引、对政策结果进行边际调整的政策,均应由行政部门作出。行政部门依据规则作出此类政策,不必担心政府失信于民,因为此类决策具有可信性,且具有普遍的、非特定性的有效性。

政府官员按照规则决策,通常不需要被问责。被问责的情形一般与自由裁量权的滥用有关。对政府官员的问责与有效激励联系在一起的,因此需要对行政官员提供适度激励,才能够形成有效控制和问责。

(三)民主协商模式:公众参与和问责的方式 

第三种类型的决策模式是依据规则、对程序规范进行公共决策,我称之为“民主协商模式”。通过既定的规则来调整规范性、程序性的公共政策,其决策内容通常是调整利益、权利和价值的格局,而不是社会利益、权利或价值的总量;决策内容是有关于利益格局调整的方式和程序,而不是具体的个体事项的处置。例如人大通过立法程序来调整计划生育政策,村民委员会通过会议投票来决定年度红利的分配方案等,都是此类决策。由于此类决策既有受益者也有受损者,受益或受损的信息实际上分散在不同的个体或群体中,分散的个体和群体具有信息优势,因此不同个体或群体之间的民主协商就成为了决策的要件。

公众如何参与公共决策?有的学者从效果的角度出发,认为组织化的参与方式较有保障,如听证会、环境利益代表人制度、环保NGO等组织方式。 还有的学者从政治基础的角度提出“协商民主” “参与式治理” “新合作治理” “复合治理”等公众参与方式,主张多元主体和协商机制。那么,从知情、协商到直接决策,公共参与的“度”究竟该如何把握?有研究指出,只有在基层的、微观的政策领域,或公共产品是由公民自己提供的情况下,公民直接决策才是有效的;其他大多数情况下,公众参与的方式主要应当是知情、咨询、反馈意见及修正政策结果等。在不确定性的情形下,如果决策涉及的影响或风险完全由特定地区和群体的公众承担,而且恰好这个地区还不算太大,公众才能够直接决策;如果决策的影响对象、涉及地区、结果都不确定,公众也缺乏充分的专业性、技术性信息,那么知情式参与是更好的选择。

公众参与的问责方式因参与方式的不同而不同。知情式参与无需问责,协商和直接参与决策的问责主要是依据其社区信任,不恰当的行为将直接影响参与者在社区中的信任度,从而被其他公众排除在后续决策外。另外,一些过激的甚至非法的干预决策的行为,则直接由司法部门来进行“问责”。例如在一些邻避事件中,部分抗议民众试图通过打砸抢来阻止项目实施,就会触犯法律,应该由司法部门进行干预。

(四)政治决断模式:政治家和高层行政官员的参与方式 

第四种决策模式是依据自由裁量权,针对程序、规范和价值进行决策。由于此类决策往往是针对全新的问题情境,针对加总后的社会整体利益、国家尊严或价值判断,一般由政治家或高层行政官员做出,可称之为“政治决断模式”。政治家参与的公共政策的决策,一般都涉及公共政策的重大变化。例如全面深化改革的决策、启动“反腐风暴”的决策,设立国家高技术研究发展计划,设立自然科学基金,设立国家重大科技专项,等等,均属于此类政治决断型决策。

那么,政治家或高层行政官员如何行使自由裁量权?本文认为,政治家应当就公共政策的程序、规范或价值进行决策,而应当避免对公共政策的直接结果进行干预。因为政治家在政治决断型决策中所运用的自由裁量权是最高层级的自由裁量权,即政治协调和例外管理的自由裁量权。为了防止权力被滥用,不同的政体设立了各种方式对权力进行约束。在西方民主政体中,立法机构赋予行政机构最低限度的自由裁量权,以确保政策得以贯彻和实施。行政部门可运用的自由裁量权的大小,在一定程度取决于立法机构与行政机构之间的偏好差异。立法机构与行政机构的偏好差异越大,立法机构就会增强对政策过程的控制,削弱行政机构的自由裁量权。相反,如果立法机构与行政机构的偏好差异不大(如由同一个党派掌控),那么后者的自由裁量权就会很大。另外,当政策领域对于政治家的重要性越大,行政机构的自由裁量权也会相应越低。行政机构行使自由裁量权的过程就是与立法机构及政治家博弈的过程。在我国,立法机构与行政机构的偏好没有本质差异,政治家与行政官员之间也没有截然分开的界限。因此,政治家和政府官员运用自由裁量权的边界相对而言更加为模糊。近年来,随着“依法行政”改革逐渐深化,其自由裁量的范围和边界也在逐步明晰。

那么,对政治家和高层官员应当如何问责?2009年我国公开发布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,规定“对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的,对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的”等七种情形,将对党政领导干部实行问责。事实上,我国现有的官员问责大多直接由危机事件推动,属于对事故或政策结果的问责。笔者认为,对官员问责应该区分决策类型:对于政治决断模式的决策,应该对决策产生的制度、规范和价值进行问责,而不应该单纯对结果进行问责。

结 论 

本文构建了不确定性下公共决策的理论框架,即“功能—依据”二维决策框架。根据决策功能为干预实质结果还是规范价值程序、决策依据为规则或自由裁量权,公共决策可以分为四种类型:理性研判模式、渐进调适模式、民主协商模式和政治决断模式。具体的研究结果包括如下几条:

首先,决策者如何选择适宜的决策机制,取决于问题界定和方案构建的信息条件。信息不确定性越高,由于具体情境参数未知,公共决策机制宜追求稳健性。对程序型政策和依据规则决策,所需要的信息较少,政策稳健性强。因此,问题和方案的不确定性高,应当对程序决策和依据规则决策。信息不确定性越低,例如政策选择数量有限、后果可估测,公共决策机制宜追求有效性。对实质型政策和依据自由裁量权决策,所需信息清晰度及专业性要求高,政策有效性强。因此,问题和方案的不确定性低,应当对实质决策和依据自由裁量权决策。 

其次,本文探讨了公共决策的信息条件。针对实质型决策,决策者需要具备充分、准确和清晰的专门信息。例如调整养老金标准需要具备给付对象、物价指数、人口结构方面的专门信息,治理雾霾需要了解雾霾成因、治理成本方面的专业信息等等。相关信息通常掌握在专业行政部门、专职技术官员、专家、智库等群体手中。针对程序型决策,决策者需要具备规范的、普遍的、笼统的集合信息,即具有一定共识的价值规范。例如关于政策目标的广泛共识,对于不同利益相关者和公民团体的权利尊重,等等。通常政治家、利益代表、行业协会等更具有相关信息优势,因此不同的公共决策应吸纳不同的参与者。

再次,决策者依据规则或运用自由裁量权决策,其所需的信息条件也不同。依据规则决策必须同时满足以下条件:规则准确、清晰、简洁;决策者具备决策事项相关的匿名的、指定的信息,且能够排除其他信息的干扰。当前我国公共决策中呈现的一个很大的问题就是规则模糊不清,本应按照规则决策的事项,却留给决策者很大的自由裁量权。然而,运用自由裁量权对决策者本人和决策信息都有很高的要求。首先,运用自由裁量权的决策者具有受到认可的、在特定领域的专业知识和主观判断能力,具有一定的公信力;其次,不同的自由裁量权需要相应的信息,如技术判断的自由裁量权需要专业性信息,规则制定的自由裁量权需要参照性信息,政治协调和例外管理的自由裁量权需要综合性信息。为了能够有效地限定和行使自由裁量权,还应当事先规定好权力的边界和规范,使得参与决策的专家、立法代表或官员都清楚自己行使的究竟是技术判断、规则制定,还是政治协调和例外管理。规则与自由裁量权的界限、以及自由裁量权的范围是问责的基础。

最后,本文详细阐述了四种决策模式的信息条件、决策主体以及对相应主体的问责方式。理性研判模式由技术专家主导,针对实质结果和依据自由裁量权决策。政府在面临前所未有的新问题新挑战、或前所未有的技术或环境,需要引入“外脑”,即专家、科研机构或智库。专家以委员会的形式参与公共决策。在不确定性的情形下,专家个人或委员会都无法避免科学未知领域的决策失误。因此,在决策中应当将科学家、专家的争论公之于众,这不仅是对科学家进行“问责”的必要条件,而且还是对公众进行风险沟通的最佳机会,有助于增强公众对科学家群体的信任度。对专家决策失误的问责主要是使其丧失学术声誉,这很大程度上依赖于科学共同体的建设。渐进调适模模式由行政官员主导,适宜对实质结果和依据规则决策。政府部门的绝大部门决策均属于此类经常性的、技术性的边际调整,行政官员依据规则做出的决策具有可信性,一般不应被问责。现实的情形往往是行政官员超越规则限制,不合理地运用自由裁量权。这种情形下无论结果是否恰当,就应当追究其“越权”的责任。民主协商型决策由公众(或权利及利益代表)主导,针对程序性规范性问题并依据规则决策。这一类决策主要是关注权利、利益或价值的格局调整,公众参与是此类公共决策的重要机制,其参与方式从知情、协商到直接决策,深度不同。公共参与的“度”究竟该如何把握?本研究指出,在不确定性的情形下,如果决策涉及的影响或后果完全由特定地区和群体的公众承担,而且恰好这个地区还不算太大,公众才能够直接决策;如果决策的影响对象、涉及地区、结果都不确定,公众也缺乏充分的专业性、技术性信息,那么知情就可以了。因此,决策信息公开是公众参与的基础保障。政治决断型决策由政治家或行政首长主导,针对程序规范和依据自由裁量权决策。此类决策通常涉及危机状态或重大转型中的战略抉择、目标重设及价值再造,影响深远,政策结果势必牵涉全局。因此政治决断型决策的参与和问责机制,不应关注政策的实质性结果,而应该从产生该决策的制度、权利结构和目标价值中加以反思和规范。

此外还需指出,本研究是在规范性层面上的理论分析,根据“功能—依据”二维框架得出的四种决策模式和问责方式乃理论上的“理想原型”,现实情形可能是多个理想原型的组合,实践中要加以甄别和判断。我国公共决策机制的研究和实践仍在不断的探索过程中,笔者也欢迎更多务实的讨论乃至辩论。

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