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中国失业保险结余形成机制研究

作者:刘军强 文章来源:《管理世界》2022年第6期 时间:2022-06-22

一、本文研究背景与意义 

失业保险是对抗经济周期的重要工具,不仅关系到失业者的生活保障,而且关系着宏观经济和社会形势的稳定。疫情之下,就业与失业压力陡增。失业保险基金为缓和疫情带来的失业压力做出了很大贡献,然而其结余率过高、领取率过低却属痼疾: 

(1)失业基金高峰时结余5817亿元(2018年),累计结余率高达497%。 

(2)基金利用率一直低迷。从1994到2020的27年里,有20年的失业金领取率低于50%。从2008年至今,领取率更是一直低于30%。2020年以来虽然支出激增,但是领取率仍然停留在23%的低位上。这说明个体失业者对失业保险制度的使用率未能有效改善。 

(3)城镇就业人口中,失业保险覆盖面为45.2%;第二、三产业中,失业保险仅覆盖了35.5%的劳动力。 

以上数据显示,失业保险跟劳动力市场等经济制度之间可能形成了脱耦。我们需要反思:制度设计与实际运行之间非预期后果是如何形成的?不合理的超高结余是否存在于其他社会保障项目?在结余率高和领取率低等具体表征之下,是否存在一个共同的理论命题? 

这些问题的答案有助于解决部分现收现付制社会保险存在的利用度不高的问题,也有助于回答以下问题:社会变迁中的风险和保护是如何分配的?社会政策又起到了何种作用?聚焦失业金结余率和领取率这一现象,我们可以深入了解失业保险制度所嵌入的基金收支、激励结构、制度间互动等运行机制,有助于评估中国社会政策的再分配后果。 

二、主要内容 

本文采用访谈法跟踪了失业保险的演化轨迹以及对基金结余的影响机制。访谈范围涵盖政府官员、社保机构经办人员、失业保险研究者、企业人力资源工作人员、失业者等类型,基本上可以覆盖与失业保险有关的利益相关者。 

本文概括了3种失业保险基金结余的沉淀机制。首先是政策漂移效应: 

(1)从入口来看,失业保险费率调整曾经严重滞后。尽管国务院授权各省可以调整费率,但从1999年到2006年没有一个省份有动作。2008年金融危机的冲击下,各省才有了第一波调整但幅度不大且为临时措施。最近几年在基金结余的压力下,费率调整才趋于频繁。 

(2)资金出口的问题同样凸显:失业保险基金支出限制太多且探索不够。尽管人社部曾于2006年至2010年在七省试点扩大支出,但这些试点的效果难言成功。失业金保障水平较低,形同“救济”,无法形成有效保障。 

总之,费率调整、资金支出、待遇水平三类政策在2008年以前缺少实质性调整,使得失业保险制度未能与时俱进,政策长期处于漂移状态。基金不断累积但无法转化为保险待遇。 

其次,政策转化效应: 

(1)与养老保险、医疗保险相比,失业保险基金收支规模较小,属于小险种,因此在日常操作如人员配备、机构设置等中容易被弱化。 

(2)监察力量不足导致征收范围缩小,企业象征性参保问题非常突出,部分企业只给几个主要负责人上保险或者按照最低标准参保。 

(3)在待遇发放环节,种种限制条件导致领取率偏低。 

(4)对基金安全和失业金负向激励的过分强调也导致政策执行重点出现偏离。 

最后,政策重叠效应: 

(1)失业保险制度与财政就业补助资金之间存在重叠。经办机构一般优先花费财政来源的资金,以完成财政资金考核进度,来自失业基金的资金往往放在后面,这会造成失业保险基金结余的积累。 

(2)低保人口中有40%左右的失业人员。如果加上灵活就业人员,这些失业和准失业人员占低保对象的60%。政策重叠弱化了失业者的工作动机,克制福利依赖的机制因此遭到弱化。 

三、主要结论与政策建议 

就业形态和宏观背景的变化导致失业保险与劳动力市场产生脱嵌,进而产生失业风险与制度保护的错配。低风险群体高覆盖,高风险群体低覆盖。覆盖人口的失业风险低,导致一方面基金不断增加,另一方面领取率却偏低。同时,高风险群体由于没有得到保护,他们无法享受到失业保护,这使得失业保险的受益面非常狭窄。 

传统的失业保险制度背后存在一条过时的假设:失业是由于周期性、短时的经济下滑导致的,因此为这些短期失业者提供收入补贴可以起到反周期的作用。随着劳动力市场的变化,这一假设基本上不成立了: 

(1)就业非正规化和不稳定性加剧,导致劳动者很难满足稳定缴费的要求,对流动人口而言尤其如此; 

(2)失业保险很难保护就业不足群体; 

(3)失业时间可能会延长,尤其部分就业困难群体很难重返劳动力市场,他们耗尽失业金领取期限后失去保护资格。 

长期来看,改革方向应当以增强高风险群体的保护为目标,需要一系列根本的制度变革。就目前而言,我们可采取以下措施: 

首先,提高统筹层次。社保基金需要权利义务对等的原则,支出范围有严格限制,短期内调整不易。目前全国近有7 个省市为省级统筹,有15 个省市为市级统筹,大多数地区以市级、县级统筹为主。提高统筹层次不涉及支出范围的调整,能够对基金收支不平衡的地区进行迅速补给,大幅提升资金使用率,解决地区间基金收支苦乐不均的问题。 

其次,强化对失业者个人的支持。有相当部分的支出流向企业,依据无非是扶助企业有助于促进就业。然而,流向企业的资金效益如何?是否起到了稳定岗位、促进就业的目标?学界尚缺少严谨的评估分析。此外,这笔资金在大、中、小企业之间的分配方向是否有助于促进就业?这也需要进一步的科学评估。在上述问题尚无定论的情况下,失业保险不能淡化制度的初衷:帮助失业人员。流向失业者的资金会直接转化为他们的生活费用,其资金使用更加直接且高效。失业金水准水平应当与社会救济有显著差别。农民工失业者的补助水平和受益面要提高。 

最后,重新评估就业服务的效益。英国针对青年失业者的就业服务仅仅使参与者的就业概率提高了5%。我们需要何种就业服务,如何提供和递送服务,如何评估服务效果?这三个问题还缺少基于严谨因果推理的科学答案。如果服务效益欠佳,失业保险基金应当优先保障现金支持,而减少低效率的服务提供。针对无法压缩的服务项目,政府仍可通过一些措施提高服务品质,如将服务进行竞争性外包、增加长周期考核指标,减少一过性统计指标等。 

四、边际贡献与未来拓展 

学术研究不同于政策研究,应当在时间范围和空间范围上更加有覆盖性。失业保险结余率高背后是公共政策参与率的普遍性问题及其带来的再分配后果。实际上,制定政策热热闹闹,政策利用冷冷清清的问题普遍存在。公共政策的终点不应该是政策文本或者机构的总结报告,而应该是政策对象对政策的利用情况。因此,利用率的研究会最终补上公共政策循环的关键一环。 

五、后记 

笔者从2011年开始关注失业保险的结余率问题,不觉已经11年过去了。研究设计也从原先的面板数据变成了定性访谈,毕竟悬浮的“大数”很难解释制度运行的细节。我转而走入田野,访谈官员、失业者、经办机构办事人员。这比坐在空调房里调模型要难多了。还好,《管理世界》在2020年反思“唯定量倾向”,强调做接地气的研究。这一呼吁令人鼓舞。正是看到这样的信号,笔者才鼓足勇气把一篇定性的文章投过来。编辑、匿名评审专家的宝贵意见,让这篇文章以更好的形态展现在大家面前,笔者心怀无限感激。疫情之下,笔者安坐于书斋,常有愧疚之心。希望本文能引起失业保险的一些变化,使之能够帮助更多的人。 

 

 

 

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