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日本智库“关键学者”影响国家安全政策制定

作者:吴怀中 文章来源:《中国社会科学网》 时间:2021-09-13

从目前来看,智库的定义并不完全统一,东亚智库就具有异于欧美同类机构的诸多特色。以日本为例,在数百个各类智库中,只有不到10个从事安全(外交)事务研究,而且大部分规模较小,缺少著名专家。这些安全智库横跨官民两大系统,除了日本防卫研究所由于性质特殊,其余智库几乎皆需外部权威学者的加盟襄助。这些学者的共同特点是,自身是学术大家且声誉隆盛,担任或曾任高官公职,与政界尤其决策中枢关系密切,多年来持续参与政府咨询委员会咨询工作。他们是本文所称的“关键学者”,其品牌力、公信力和权威性有时超过其代表的智库,各方在关注日本智库的战略报告时,首先看重的往往不是机构名称,而是领衔或主笔的“关键学者”名单。因此,在研究日本安全政策过程中的智力支持时,除了智库机构,还要关注“关键学者”这一知识个体的重要性。研究其作用与影响,无疑有助于识别日本当前的政治特征、决策过程和战略方向。

 

“关键学者”扮演重要角色

自2012年日本首相安倍晋三再次执政以来,日本安全政策制定经历了重大变革。这些变革使“关键学者”们以政府顾问身份扮演重要角色,成为更加集权的决策过程的相关部分。一般而言,学者在政策制定过程中的影响力取决于其所处的体制环境。如果政府正在推动政治改革或政策转型,需要清除既得权益或抗拒势力,官方咨询委员会(顾问小组)、智库及其关键专家就会被视为一种有用的工具。

安倍政府认识到专家学者的角色有助于塑造政策,其强势的政治主导与决策风格,使得“关键学者”在深入参与安全政策思考和设计方面拥有更广的空间和有利环境。日本近年的经验事实表明,这些学者可以借助“首相官邸主导”,即在受到较少“政官财三角”约束的决策过程中,对国家安全决策转型发挥独特而有影响力的建言咨政作用。

在日本政策结构中,政治家、官僚、媒体、智库和政策专家之间的互动与竞争日益复杂,各类智库“把想法带入政治”,需要通过或依靠权威学者领衔并提出专业政策建议。智库的想法转化为政策往往要经历曲折的过程,“关键学者”在理念和政策建议的推广中扮演媒介、包装、引导角色,从而使这一转换过程更加顺畅。

在为决策者提供建议方面,“关键学者”的地位相当突出,其影响在日本成为经济大国后更加明显。例如,在20世纪70年代早期,一批已厌倦“局外人”处境的重要学者开始敏锐地参与决策过程,积极争取成为“局内人”,呼吁重新审视日本安全战略取向,维持必要或现实的防卫力量。这些学者包括猪木正道、高坂正尧、永井阳之助、神谷不二、佐藤诚三郎等,他们也是日本和平与安全保障研究所等智库的重要成员。

安全领域的日本智库,往往由个人身份而非机构身份主导,“关键学者”受到的媒体关注往往多于他们代表的机构。这些学者及其人际网络,经常处于连接和协调社会知识体系的中心环节,北冈伸一与田中明彦即是在当今日本发挥这种典型作用的关键学者。两人曾是东京大学著名教授,是比较稳健的现实主义学者,完全符合上述“关键学者”的定义指标。

 

改变日本战略思维

日本智库的重要政策理念和思想产品,多出自或源自“关键学者”。这些学者发表自己的见解和意见,渠道通达、影响广泛,可率先为政策辩论赋能定向,并使契合主流信念的思想为官方采用。在安倍政府的决策风格下,“关键学者”在引领战略理念和政策概念集成、生产方面,发挥了更积极的作用。

安倍极大地改变了日本的安全政策姿态,“安倍路线”甚至被认为能够比肩乃至取代“吉田主义”。在这一过程中,“关键学者”发挥了重要的智力支持与导向引领作用。他们试图改变日本战略思维和认知范式,使国家安全政策远离“消极被动”的“吉田主义”,变为“积极和平主义”。

北冈、田中是这些关键学者的代表,作为政府顾问,其对安全问题的持续权威看法,帮助重塑了国家安全话语和政策取向。这些话语及其辩论,意在挑战日本和平主义发展路线及其知识体系,这种知识及话语体系在二战后一直主导日本的主流舆论和民意。例如,在安倍政府咨询委员会推进讨论集体自卫权问题之际,北冈、田中等发挥了战略思想灌输作用,大力宣介与此前不同的、在逻辑和政治上能被接受和“站得住脚”的新型现实主义和平论,从而助力政府就集体自卫权问题进行新的宪法解释。

2013年9月,安倍政府开始审议二战后首个《国家安全保障战略》。北冈、田中等就此向安倍提供建议称,日本应采取更积极主动的和平主义,以应对国际格局及东亚形势的变化。北冈实际主持安倍内阁重新成立的咨询委员会,呼吁日本以“积极和平主义”作出与其全球政治和经济地位相称的国际和平贡献。在安倍政府的政治主导下,北冈、田中与国家安全保障局首任局长谷内正太郎、次长兼原信克等核心决策圈人士密切协调配合,推动转变了日本的战略观念和安全取向。就此而言,北冈和田中确实发挥了有别于其他学者的独特作用。

 

为决策正当化背书

相较于其他国家,日本安全政策调整面临着更多的障碍因素,其中包括对政府决策合法合规性的习惯性质疑、和平思潮及反军国主义文化的存在、内阁法制局等行政权力结构的内部制衡等。

近年来,由于相关政策变化非常明显,安全话题不时在日本社会中成为争议热点,政府“非民主”的决策方式引起诸多不满和抗议。第二次安倍政府时期,制度的变革使“首相官邸”能够将决策过程置于其直接控制之下,但安倍的决策也因此被批评为负面意义上的“个人专断”或“官邸独裁”,缺乏对宪法的尊重。实际上,安倍的安全政策改革议程,通常由他的亲密顾问谷内正太郎、兼原信克以及自公两党的内部协调决定,而这种小圈子决策和结果预设更需“关键学者”发挥装饰和背书功能。

同时,观念竞争的持续加剧,使日本的政策辩论变得更加复杂。当自民党内的保守右翼势力执政,安全政策制定容易受到意识形态因素的影响,政策的合法性、公信力就会遭到更多质疑和批评,引发思想或观念的辩论甚至斗争。日本的左翼势力、和平运动人士、部分舆论以及少数非主流智库等,总是会批评这些政策改革是独断专行的产物并将日本置于危险之中。例如,2015年6月,众议院宪法审查会听证会上就发生了如下著名事件,包括执政党自民党推荐的人选在内,宪法学者们一同认定新安保法案违反宪法第九条。

为了减少来自反对因素的压力,安倍政府竭力利用“关键学者”为安全政策调整提供咨询担保。为此推出的核心动作,是在2013年成立一系列能提供政策建议的咨询委员会。北冈和田中在各委员会充任主要角色,两人强调集体自卫权对日本安全保障和对外合作的积极影响,尤其北冈从20世纪90年代起就是一个坚定的解禁派。两人也都对内阁法制局持批评态度,认为其对宪法第九条的解释,即禁止日本行使集体自卫权是错误的。北冈、田中等“关键学者”成为公众媒体关注的焦点,增强了集体自卫权和安保法制具有巨大潜在收益的叙事,对冲或稀释了各界的反对意见,也间接掩护、支持了安倍政府的既定立场。

从2013年到2015年,日本国家安全战略设计、集体自卫权行使辩论、新安保法制定的历史过程表明,舆论及公众对“关键学者”个人而非机构(包括智库与咨询委员会)的关注更大。北冈和田中都是受到极大关注的公共知识分子和政策辩论人物。很明显,由于在广泛的话语体系中占有关键推动者和塑造者的地位,“关键学者”的意见有助于确立政策辩论方向,维持总体政策的可预期性和正当性。北冈、田中以政治现实主义学者而闻名,尽管两人的某些观点与安倍不尽相同,但“小骂帮大忙”的行事实际是在以补充政府权威的方式发挥作用,也具有被政治领导人用来证明政策公允并排除异议的价值。

(本文系国家社科基金重点项目“日本‘军事崛起’及我国对策研究”(17AGJ009)阶段性成果)

(作者系中国社会科学院日本研究所副所长、研究员)

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