中国社会科学院政治学研究所 English
当前位置: 首页 > 国际视角
上合组织在内外挑战下焕发新动能

作者:杨成 文章来源:《世界知识》 时间:2021-09-03

2021年是上海合作组织成立20周年。上合组织从成立伊始就具备政治、经济、安全等多轮驱动的复合型合作框架,内部形成了中俄“双引擎”共同牵引的权力结构。上合组织的诞生和运作是中国参与和引领地区治理的重要实践。

2021年4月26日至28日,“上海合作组织国际投资贸易博览会暨上海合作组织地方经贸合作青岛论坛”在青岛胶州召开,来自30多个国家和地区的嘉宾和展商参会。

经过20年的发展,上合组织在欧亚地区事务中发挥着日趋重要的作用,主要体现在几个方面:一是在“上海精神”指引下,提供了一种不同于西方主导的全球治理模式。上合组织强调国家不分大小一律平等,并以此为前提和首要条件促成成员国“共同利益”的生成和拓展,从而在事实上践行了国际关系民主化和国家间关系新型化的原则。二是在内部结构和外部环境两种复杂性之间不断发生互动或共振的情况下,协商一致推进彼此合作。内部复杂性不仅指成员国相差甚大的经济规模,还涉及成员国区别明显的文明形态和政体类型等因素。外部复杂性是指上合组织成立20年来国际格局和地区形势均发生了巨大变化。尽管如此,上合组织还是做到了巧妙运作,实现了多领域合作齐头并进的新局面。三是欧亚地区的和平、稳定与发展日益离不开上合组织。上合组织成立的初衷是寻求解决成员国之间历史遗留的边界问题,此后始终把保持地区和平稳定作为要旨。上合组织成立之初,分裂主义、极端主义、恐怖主义等“三股势力”在中亚十分猖獗,后来美国在阿富汗等地发动的反恐战争加剧了相关复杂性,给中亚地区安全带来严峻挑战。毫不夸张地讲,如果没有上合组织及其顺利发展,中亚地区就不可能有今天总体和平、缓和稳定的大好局面。

尽管政治和安全合作一直是上合组织的优先方向,多边经济合作议程整体上推进相对缓慢,但这并不意味着成员国之间双边和小多边的合作无所作为。目前,无论是在投资、贸易还是发展援助等领域,中国与上合组织成员国的合作处于持续增长态势,中国也在与域内国家共同推进“一带一路”建设。从此意义上讲,上合组织经济合作正在不断焕发出新的生机。

举个例子,哈萨克斯坦学界曾经对“一带一路”框架内的中哈经济合作抱有疑虑,担忧沦为中国的资源附庸。而现在仅“中欧班列”过境一项每年便给哈带去直接经济收益超5亿美元,且长远趋势是不断增长。哈总理府的数据显示,2020年过境哈的“中欧班列”集装箱运量达51.75万标箱,同比增长65%。更不用说,通过中哈一系列大项目合作,哈在实现产业发展多元化、摆脱对油气资源开发的过度依赖方面已经取得重大进展。哈方日益意识到,与中国加强经济合作对其发展大有裨益,因而更加坚定不移地推进两国永久全面战略伙伴关系建设。类似现象在中国与其他上合组织成员国的双边合作中都可以观察到。特别值得一提的是,虽然新冠疫情给上合组织成员国带来巨大冲击,但上合组织的跨境电商贸易仍在加速发展,其他领域务实合作也以新的形态不断加强,创造出巨大发展红利。

20年来,国际上不乏看衰上合组织的观点和意见。一些成员国的智库专家也倾向于认为,上合组织在首次扩员后已进入“休眠期”。我认为这种论断过于悲观,低估了上合组织的制度韧性,也没有看到有利于上合组织发展的新条件正在形成。首先,国际秩序重构和全球体系转型进程的加速效应带来巨大不确定性,显著提升了地区性国际组织的存在价值,为上合组织发展提供了重要外部机遇。其次,全球和主要地区主要大国相继提出欧亚地区一体化方案并形成彼此竞争格局,中亚国家之间也重新出现地区整合态势,这些都意味着上合组织可以商讨出新的发展议程。第三,上合组织吸收印度、巴基斯坦成为全权成员后,内部权力架构已经改变,固然给组织发展带来不少潜在挑战(包括效率与公平之间的矛盾、新老成员之间的关系、责任和能力的矛盾,等等),但也意味着上合组织参与处理地区热点问题的空间进一步扩大,比如在美军撤离后的阿富汗形势问题上,完全可以有所作为。

尽管上合组织在安全、经济、文化等领域的合作仍不平衡,也面临所有国际组织在其发展周期中不可避免的“中段陷阱”挑战,即新兴国际组织完成规章制度等初创阶段建设后,在推进实质合作时因无法或难以“协商一致”而效率降低。在利益协同方面,随着合作的深入开展,也可能面临后续动力不足的问题。但也正因为此,站在第二个20年的关键节点上,上合组织的转型才变得更为迫切和必要,需要通过新的议程设置进一步推进和优化务实合作,唯此才能在混乱失序的国际秩序中为维护全球和地区治理质量提供动力,同时避免不少国际和地区组织因不能与时俱进而陷入“空转”的境地。

(作者为上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院执行院长)

相关链接

版权所有:中国社会科学院 政治学研究所

地址:北京市朝阳区曙光西里28号中冶大厦7层 邮编:100028