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就职宣誓:国家治理现代化的构建
作者:马华
文章来源:  《政治学研究》

  作者介绍:马华,山西大学中国城乡发展研究院,教授,博导,全国百篇优秀博士论文获得者 

  党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,为我国政治发展指明了方向。习近平总书记在2014年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上指出,国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。当下中国政治处于变革时期,“从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主”[1],这一过程中权力不断下放,社会力量不断增强,单极治理中心多元化,政府如果不及时进行变革,作用得不到有效发挥,政府权威就可能会受到削弱,甚至会面临挑战。重塑政府权威与公信力成为国家治理体系与治理能力现代化过程中迫切需要解决的问题。就职宣誓,作为一种政治权力合法性表象,备受古今中外的统治者的推崇。从部落时代的巫术仪式、图腾崇拜到封建时代的祭天祀祖、“君权神授”,再到现代国家的宪法宣誓,不同的地理环境与文化,造就了中西方就职宣誓制度的不同发展路径;不同的历史阶段也形成了不同的就职宣誓制度。就职宣誓的政治学意义何在?在现代国家治理中又扮演了什么样的角色?现代就职宣誓制度如何构建将是本文重点讨论的问题。

  一、中西方就职宣誓的演进脉络 

  就职宣誓外在表现为一种政治仪式,内在则是一种政治理念的传递,不同的外在形式承载着不同的政治理念。在由传统社会向现代社会转变的进程中,中西方就职宣誓的形式随着政治体制的变革而不断演进。

  (一)中国就职宣誓的源起及历史演进

  “誓”最早见于《礼记?曲礼下》,“约信曰誓”,把订立信约叫做“誓”。作为外在政治仪式的就职宣誓成为一种制度,则可以追溯到夏商周时期的祭祀制度,这里的祭祀是对天地和祖先的宣誓。祭天祀祖是天子传承上天旨意的途径,是承受天子之职的宣誓仪式,是统治权的合法性象征。祭祀权具有严格的等级划分,其范围与统治权力大小成正比,掌握了最高祭祀权即意味着掌握了国家最高权力[2]。通过构建祭祀制度,借助上天的力量来加强封建社会尊卑有序的等级制度,整合社会,达成巩固皇权统治与等级秩序的目的。每逢改朝换代、帝王即位、社会危机、自然灾害等出现时,祭天祀祖的仪式便被推出来,一直到清末,“每个创业的皇帝即位,都要‘改正朔,易服色’,履行一套所谓‘应天顺人’的典礼”[3]以表明皇帝是“奉天承运”,来维护统治地位。皇权源于祭天的天然合法性与祀祖的血缘合法性,官僚系统的权力则源于皇帝的赋予,整个官僚系统都是皇帝的臣仆,是其统治天下的工具,“跪接圣旨”是其获得权力的象征,通过“谢主隆恩”完成对皇帝的宣誓,来表明对皇帝的忠心。由此,传统就职宣誓形成了两种不同的就职宣誓程序——皇帝的祭天祀祖与官僚阶层对皇帝的效忠。

  封建废,民国立,近代就职宣誓制度随之被引进。1912年1月1日,孙中山就任临时大总统时举行就职宣誓,由徐绍桢担任司仪,鸣礼炮21响后宣读总统誓词,开启了近代就职宣誓的先河。1923年10月北洋军阀时期的国会通过的《中华民国宪法》首次将总统就职宣誓写入宪法。1929年起南京国民政府陆续颁布了《乡镇自治施行法》、《乡镇公民宣誓登记规则》、《宣誓条例》,宣誓被引入公民日常生活。1946年“制宪国大”通过的《中华民国宪法》对就职宣誓做出明确规定,1948年5月20日,分别当选为正副总统的蒋介石与李宗仁宣誓就职,民国时期基本上构建了现代宣誓制度。

  由于客观历史原因,新中国颁布的宪法并未将就职宣誓作为公职人员就职的必备程序,公职人员就职主要依靠各级人民代表大会的任命。党的十一届三中全会以来也仅在司法诉讼提及律师宣誓与证人宣誓,公职人员就职宣誓未被纳入议程。20世纪90年代以来,各种宣誓活动开始萌芽,从入党宣誓到律师入职宣誓,从结婚登记宣誓到法庭证人宣誓,宣誓已经渗透到人们的日常社会生活中,并逐步获得认同。2002年人事部首次组织了中央机关43个部门500多名新进公务员进行就职宣誓;2010年最高人民检察院颁布的《中华人民共和国检察官宣誓规定(试行)》“初次担任检察官职务、检察官晋升等次”时必须公开进行就职宣誓,可以以集体宣誓或个人宣誓的形式进行,同时规定宣誓时必须首先奏国歌,宣誓人着工作制服面向国旗,举起右拳宣读誓词。但仅对誓词大意做了简单要求,并未明确誓词内容。检察官就职宣誓制度的确立,标志着就职宣誓在司法领域的率先制度化。2012年最高人民法院颁布的《中华人民共和国法官宣誓规定(试行)》同样要求“初次担任或重新担任法官职务的人员”必须身着制服面向国旗、举起右拳进行宣誓就职,首次对誓词内容做出了严格规定,法官就职宣誓的制度化则标志着就职宣誓制度在检察系统的全面实施;2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过的《全国人大关于实行宪法宣誓制度的决定》,要求全国人大及其常委会、国务院及其各部门、最高人民检察院、最高人民法院任命的国家工作人员在就职时进行宪法宣誓,作为就职宣誓的最高形式,宪法宣誓制度的确立标志着我国公职人员就职宣誓开始走上制度化、规范化发展的道路。

  (二)西方就职宣誓的源起及历史演进

  从公元前3500年美索不达米亚南部的神圣君主制城邦——苏美尔城邦,到埃及的 “神灵——国王”模式,再到古希腊通过膜拜和献祭实现与宙斯诸神的沟通,直至中世纪,神话主导了日常政治生活,“君权神授”成为王权唯一合法性来源。国王通过向神的宣誓保证绝对的权力与民众的顺从,成为神在地上的代表[4],犹太的扫罗因上帝的选择而获取王位,“你要膏他作我民以色列的君,他必救我民脱离非利士人的手”[5]。古巴比伦的《汉谟拉比法典》、古印度的《摩奴法典》、古以色列的“摩西十诫”等都尝试对就职宣誓制度化。

  中世纪,随着教权的强化,王权成为教会的附庸。9世纪开始,国王加冕典礼由教会掌控,国王需跪着接受教皇的加冕,并宣读效忠誓词,由此彰显了“君权神授”的象征,被赋予世俗统治权力。教会与王权的结合,把权力神圣化的同时,也为国王增添了神圣性,英国与法国国王甚至可以通过触摸病人的手来治疗疾病。但由于国王未垄断神权,民众可以越过皇权直接与神沟通,在至高神那里,民众与统治者是平等的,这就为西方民权社会的兴起奠定了基础。

  随着民权意识的不断提高,“天赋人权”、“人民主权”学说盛行,古典的“君权神授”受到挑战,宣誓客体开始发生转向。1215年,英王约翰被迫签署《大宪章》,并得到历代英国国王的44次确认[6],《大宪章》直接规定了英王的就职宣誓方式,成为西方近现代就职宣誓制度的起源。1673年英国议会为限制查理二世,通过的《宣誓法》要求政府工作人员必须按照基督教的仪式进行就职宣誓,就职宣誓仍要在宗教的形式下进行。1919年,德国《魏玛宪法》规定联邦大总统进行就职宣誓时应“附加宗教宣誓”,就职宣誓开始摆脱宗教仪式的限制,并首次把就职宣誓主体扩展到全体公职人员。美国则把就职宣誓正式写入宪法,并正式剥离了宗教信仰的前提限制,第6条规定:“参议员和众议员、各州议会议员以及合众国和各州一切行政和司法官员均应宣誓或郑重声明拥护本宪法;但不得以宗教信仰作为担任合众国任何官职或公职的必要资格。”美国总统就职宣誓程序也较为复杂,1933年美国通过的宪法修正案第20条对总统就职宣誓时间及仪式做出明确规定,规定总统当选后的第二年1月20日举行包括晨祷仪式、国会山就职宣誓、就职演说、就职午餐会、就职游行及就职舞会等一系列就职仪式的活动,并由最高法院首席大法官主持。意大利、希腊、新加坡、阿根廷等国在宪法中也都对官员就职宣誓进行确认。在193个联合国会员国中,有177个国家的宪法规定相关公职人员就职时须宣誓效忠宪法。[7]就职宣誓已经从向神的宣誓完全转变为向作为人民意志存在的宪法的宣誓。

  (三)中西方就职宣誓的比较

  由于地理环境、文化的不同,中西方传统就职宣誓制度存在着巨大差异:首先,就职宣誓权力集中程度不同。中国王权具有“神授”的唯一合法性,祭天祀祖被统治阶级垄断,普通民众没有直接与赋予王权的神对话的权力,民权对皇权的制约也就无从谈起;而西方国王没有完全垄断对神的就职宣誓,民众可以亲自与神沟通,在神那里,民众与统治者是平等的,这就为西方民权社会的兴起奠定了基础。其次,就职宣誓客体不同。中国传统就职宣誓是祭天祀祖,宣誓对象不仅包括超自然的神,还包括血缘传承的祖宗,造就了我国集体主义的家族观念,形成了一道无法逾越的“家国同构”的伦理等级秩序;西方每个人都可以平等地向上帝宣誓,为个体主义的形成提供了形式平等的内核。再次,就职宣誓发展轨迹不同。西方王权受到教权的制约,甚至一度沦为教权的附庸,在王权战胜教权之后又面临民权的制约,王权始终未能独霸宣誓的话语权。中国秦以后的历代王朝,儒教的失势使民权失去依托,统治者拥有对宣誓(祭祀)的绝对控制权,直至清王朝灭亡,民权思想的兴起才使就职宣誓发生转向。最后,国家内部力量对比不同。西方国家由教权、王权与民权三种权力组成,中世纪时期,在教权与王权的相互争夺中,民权获得了生存的空隙。欧洲王权并没有对民权形成压倒之势,民权仍有讨价还价的余地,王权为了维护其统治的合法性,必须回应社会的呼声并不断调整其与民权的关系,并随着启蒙运动之后民权意识的井喷而成为“社会契约”的结果;传统中国也可以理解为神权、皇权与儒教三种权力的交织,但自秦王朝“焚书坑儒”之后,儒教逐渐丧失独立地位,道统依附于统治者成为御用工具,强化了皇权的控制,并通过一系列的愚民、弱民政策造就了压倒性的不受制约的皇权,民权失去了发迹的土壤,皇权独大,发展成为传统国家中的垄断性权力,毫无弹性的皇权直至清末由于外力的介入才瞬间分崩离析。

  尽管中西方就职宣誓制度存在着诸多差异,但作为一种政治仪式却又存在相通之处:首先,就职宣誓的源起共通。基于神话崇拜,通过超自然、人的意识所不可及的力量神圣化权力,彰显王权的超然地位并维持统治的合法性。通过祭祀和加冕典礼,在获得权力合法性的同时也包含着对国王权力的规制,只不过这种规制来自上天。其次,就职宣誓的落脚点相同。中西方虽然在历史发展进程、文化传统、政治体制方面存在众多差异,但随着民权意识崛起,超意识存在的神在现代国家中的逐渐丧失其合法性来源的基础,祖先崇拜的伦理道德也从现代政治中被剥离,传统权威的合法性来源被切断,“天赋人权”、“执政为民”等民权思想成为当代政治合法性的来源,就职宣誓由向神宣誓转变为向公意宣誓。

  纵观中西方就职宣誓可以发现,就职宣誓与政权组织形式相对应,传统社会通过祭天祀祖、向神宣誓来获得权力;现代民主政体则通过向人民与宪法的宣誓来获得合法性与认同。从政治学角度对就职宣誓进行解读,深入研究其内在政治理念的转变,将有助于我们理解当前我国由人治向法治转变过程中出现的政府权威与公信力弱化、政治生态恶化、国家认同感降低等治理困境。

  二、现代国家治理体系下就职宣誓的政治学解读 

  就职宣誓是现代国家获得政治权力合法性的依据,是意识形态在公民社会传播的重要途径,是优化政治生态、增进公民社会心理认同、构建政治共同体的有效载体。对传统就职宣誓的解读,可以为现代国家治理中的政治宣誓制度的构建提供借鉴意义。

  (一)传统就职宣誓的政治学解读

  传统就职宣誓是建立在神性基础上的,从政治学角度来讲,具有三个层次的意义:第一、传统就职宣誓是治权合法性的外在象征。就职宣誓并不能创造权力,只是通过宣誓仪式将合法性的象征加于宣誓者。中国历代统治者通过祭天祀地、尊祖崇圣等祭祀活动,彰显皇帝权威,确立了政权的合法性,维护了以王权为核心的统治秩序。[8]通过一系列祭天祀祖的仪式,以垄断性的祭祀权力获得独断性的统治权力,彰显了统治者是“奉天承运”,使其获得了超自然的天生的神性,变成具有了“半神性”的“天子”,成为贯通天、地、人的中枢,为统治者提供了合法性的外在象征。当祭天祀祖的就职宣誓仪式与权力的运行、民间祭祀习俗结合在一起,借助天地的自然力量,利用民众对天地的敬畏之心,就会产生巨大的认同力量,从而为权力的获得与运行提供极大的道义支撑,成为君权神授、奉天承运的最终依据。宣誓在为统治者提供合法性支持的同时,也为其权力运行设定了界限,这个界限便是业已形成的社会秩序。“要是君主违反了古老而稳定的社会秩序……他的神性就会离他而去”[9]。就职宣誓一方面树立了政治权力的绝对权威性,另一方面又在统治者上头高悬一个超验的“上天”,通过天降灾异与祥瑞,警示统治者要以德化民。就职宣誓在为统治者提供合法性基础的同时,也将王权限定在政治秩序的藩篱之中。

  第二、传统就职宣誓是政治社会化的内在基础。政治合法性是人们内心的政治合法性信仰的直接结果和表现形式,[10]源于人们在政治社会化过程中对于所宣扬的政治理念的认同。就职宣誓在为王权合法性提供外在象征的同时,也促进了统治者政治意识形态的社会化。“上所以教民虔也,下所以昭事上也。”统治者通过政治意识的社会化来教育百姓虔诚,百姓用政治意识的内化来显示事奉长上。通过就职宣誓,统治者将其统治理念传达到百姓之中,并内化为普遍遵循的礼,将“以王权为核心的政治秩序、权力模式与民众的民间信仰、价值理念与经验世界贯通,使权力的支配成为不辩自明的真理和无须追问的预设前提”。[11]就职宣誓仪式本身还可以说是一种文化形态的外在表现,是政治文化的展示,是国家信仰和意识形态的表达,是社会价值的重要载体,在将“受命于天”的信息及统治阶级意识形态灌输给臣民的同时,并把政治意识形态所维持的政治秩序强加于社会各阶层。

  第三、传统就职宣誓是权威秩序构建的伦理根基。宗庙本是古代亲缘为凝聚具有血缘关系的亲族而举行祭祀活动的场所,是借以凝聚亲缘团体的内部血缘关系认同的纽带,仅仅是某一亲族的内部事务。但当某一亲族社会地位上升,甚至成为国家统治者时,私人血缘性的空间就开始具有了政治意义,公与私的界限在这里变得模糊起来。王权的继承必须借以国家中的祭天之礼与家族中的祀祖之礼双重身份的确认才得以完成,君权与宗权实现了统一,“家国同构”的政治伦理秩序得以建立。通过伦理化,演化出的“三纲”中的忠、孝、顺等伦理观念,在“家国同构”的社会中迅速发酵,形成了“君尊臣卑”的基本政治权力格局。庄重的就职宣誓仪式具有极强的渲染性,可以提升自我的神圣感,强化个体对集体的归附感,增进集体的凝聚力,孕育出公众对国家和政治权力合法性的认同感,进而增进社会和国家的团结。就职宣誓引发的强烈情感可以进一步促进遵从,甚至无需共同的信仰就可以达至人们的一致行动,通过周期性的宣誓,将个人情感及行为置于社会政治秩序的外部道德的束缚之下。

  (二)就职宣誓对现代国家治理的意蕴

  现代就职宣誓的理念,不仅与现代国家政治理念的变革保持一致,并且与现代国家治理理念也产生融合,形成了最高形式的就职宣誓——宪法宣誓。

  第一、就职宣誓与现代国家理念的贯通。就职宣誓基本上呈现了神性衰减、民意提升的演进脉络,现代就职宣誓是民意战胜神性的表现。神主导了近代以前的日常政治生活,王权被压制在神与宗教之下,随着人们认知能力的提升以及一系列的社会、宗教改革,王权逐步从神权中脱离出来,其神圣性开始消解,随之而来的是民权意识的兴起、宪政观念的确立,天、地、山、川等自然事物的政治属性被抹除,民意成为权力的重要来源,就职宣誓也被赋予了新的政治意义。在霍布斯(Hobbes)看来,现代宣誓制度就是主权在民理论的体现,统治者的权力不再是神的垂怜,而变为人民的赋权。主权者是人民权力与力量的托付,是普遍意志的化身,权力所有者依据契约建立国家,并通过宣誓获得人民赋予的权力[12]。霍布斯之后的洛克、卢梭也都对“主权在民”思想进行了详细阐述。洛克(Locke)强调,统治者“应该被看作是国家的象征、表象或代表,依照国家的法律所表示的社会意志而行动。所以他没有意志、没有权力,有的只是法律的意志、法律的权力。”[13]在这里,洛克已经明确指出,统治者的权力来源于法律的授予。卢梭(Rousseau)则进一步认为,“我们每个人都以其自身及全部的力量共同置于公意的最高指导之下”。[14]公意成为全社会都应遵循的准则。但早在古希腊时期的亚里士多德便对民意基础上的多数人暴政充满了担忧。熊彼特、达尔等也认为人民在精英治国理念下并未成为国家权力的所有者,作为人民主权基础的“公意”是一种理想化的状态,并不一定是合乎理性的,多数人一致也可能导致专制和暴政。[15]于是,哈贝马斯(Habermas)从建制化角度重新阐释了人民主权说,认为人民主权原则既包含通过平等地参与形成民主意志的主观权利,也包含公民意志建制化的客观过程[16]。多数人暴政的制约要依靠建制化的程序,现代国家中合理公意建制化的结果便是宪法及法律。民意的实现要通过建制化程序,国家权力的赋予与转让同样需要建制化的仪式,这就对现代就职宣誓制度的建立提出了现实需要。

  第二、就职宣誓与现代国家治理理念的融合。现代国家治理主体权力来源于宪法与契约,权力的运行不再仅仅依靠强制,更多的是通过协商性的契约规范。国家治理的内涵就是主权在民,要求政府依法行事,受法律约束与公民监督。国家治理体系与治理能力是国家制度与政策执行能力的集中体现,国家治理的理想状态是善治,善治有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同。俞可平认为,实现国家有效治理、推进官民自治有三个着力点:确立核心政治价值,重构政治认同;改造公民教育,强化公民在公共治理中的主体意识;强化执政道德,再造政治信任[17]。亨廷顿(Huntington)则认为政治合法性“几乎完全建立在其政绩基础之上”[18]。中国政治从传统的权威型政体向法理型政体转变的过程中,出现阵痛。传统权威型的政治核心人物消失,但依法治国的理念并未得到有效贯彻,使中国当前面临着“合法化中断”或“合法化贬值”的可能。政府权威与公信力是权力合法性的基础,是政令通行的前提,如果不能有效保持政府公信力,就可能使中国政治陷入“塔西佗陷阱”。李普塞特(Lipset)指出长时期地缺乏有效性将危及秩序的稳定[19]。虽然政府在形式上仍保有绝对的权威,但更为重要的政府内在公信力不断被削弱、被蚕食,出现了政府部门“越描越黑”的困境,社会不信任感增强,使得政府合法性基础与权威被不断侵蚀,如不能有效制止,有可能引发治理危机。中国共产党也清楚地认识到这一点,“党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的”,[20]如何重塑合法性、增进人们政治认同成为我国治理现代化中亟待解决的问题。现代国家治理中的就职宣誓则可以提供一种社会支持感,继而经过反复的强化,形成一种集体精神,通过就职宣誓反复传输既定的政治理念,利用既定的、带有强烈情感的有力象征,重铸政治信仰。

  第三、就职宣誓的最高表现形式——宪法宣誓。就职宣誓,可以展现出对契约精神、宪法权威的推崇,有助于依法治国的理念的传达,推进法治国家建设的进度。就职宣誓制度是制度、文化与现代国家治理的结合,是随着民权社会的兴起而引申出的契约精神的观念、制度,借助宣誓仪式实现政治权威的宣示、权力的获得与合法性的建构,通过庄重的、反复性的仪式使政治理念直达人心,成为政治理念社会化、增进政治合法性与社会凝聚力、构建社会共同体的重要途径。向国家宣誓,便成为增进国家认同与凝聚力的重要政治仪式。然而国家并非实体,而是通过各种表征——氏族社会的图腾、封建社会的皇宫、现代社会的国旗国歌等——展现在人们面前,国家象征成为增进国家认同与忠诚的重要载体。现代国家中,宪法作为国家意志与公民意志的集中体现,是国家概念的实体化,成为现代国家图腾,成为全体社会成员政治行为的基本准则。宪法宣誓,以宪法为宣誓客体,昭示公职人员的权力来源于宪法契约,遵守宪法是其获得权力的前提,权力的运行要以宪法为准则,权力被框定在宪法的框架内,一旦违背了宪法原则,便失去了合法性的基础。宪法宣誓是公职人员就职的一种政治仪式,是按法定程序对宪法的效忠宣誓,也是对国家和人民的效忠宣誓。向宪法宣誓,表明公职人员对法律权威的尊重,是对职位职责的认同,决心按誓词精神行使权力,接受民众的监督,有助于增强公职人员对宪法的敬畏之心、自律意识,并经由反复的仪式内化为自身的政治信仰。宪法宣誓是树立“宪法和法律最高权威”,实现法治的必然要求,是实现国家有效治理的政治仪式再造,以制度创新遏制腐败,打造高效、廉洁、具有公信力的政府。

  (三)就职宣誓的现代政治价值

  为全面深化政治改革、实现国家治理体系与治理能力的现代化,势必要在思想层面率先进行启蒙,进行观念变革;系统构建国家制度,完善现代国家治理体系;增强制度执行能力,提高现代国家治理能力。就职宣誓除了承载着传统的合法性象征、社会化及伦理约束的功能外,还具有促进国家治理体系与治理能力现代化的现代政治意义。

  第一、强化公权力的责任意识。借助古代仪式的表象,对国家公职人员及公民的思想进行启蒙,强化其内在政治理念,是现代就职宣誓制度的价值内核。通过就职宣誓,可以将政治权威与个人剥离开来,职位不再是任何特殊群体或个人的私产,必须通过就职宣誓才能获得某种职位权威,如同传统权力脱离于神性便会丧失合法性一样,现代职位权力的获得与运行一旦脱离民众,便会失去民众的信任,丧失其合法性。就职宣誓有助于在公职人员队伍中形成一种“为人民负责”的责任意识与危机意识,降低了个人崇拜所带来的风险,有助于消解官本位思想和个人崇拜主义。就职宣誓作为一种外在的政治仪式,为政治权力合法性的获得提供外在的仪式象征;作为一种内在的政治理念,为政治意识形态的社会化提供内在的传播路径;作为一种伦理价值观念,为政治秩序的构建提供高粘性的伦理根基。公职人员的就职宣誓则可以通过变革权力观念重塑官场文化,转变政府形象,为当下的改革集聚支持力。

  第二、完善国家治理体系。习近平总书记指出,现代国家治理体系是一套相互协调、紧密联系的国家制度;国家治理能力则是运用国家已有各种制度管理社会事务的能力。[21]制度是实现国家有序治理的前提,而体系化的制度则是实现国家有效治理的基础。国家治理体系的现代化就是要根据国家发展的需要,通过改革和完善法律规范、体制机制,实现国家治理的制度化、规范化、程序化。作为国家治理体系中的重要一环,就职宣誓制度的系统构建则是丰富完善国家治理体系的重要方面,是国家治理现代化有序可依、有效实现的重要制度前提。

  第三、构建政治共同体。米勒(Miller)认为,在日常生活中,人们必须要培养成一致的理念,协调自己的行为与人际关系,否则社会团体间的认同就会被打破。[22]政治认同是社会成员对政治共同体的一种政治态度,是政治稳定的基础;政治稳定的核心是社会成员对政治系统的认同。[23]就职宣誓作为一种“政治仪式”,可以使就职人员对岗位职责有更清晰的认识,可以在社会上形成一种“共享文化”。亨廷顿认为文化的共性及其文明意识可以把国家维系在一起[24],政治文化的共享同样可以把不同个体联系在一起,号召并形成全社会的“文化共同体”、“公职人员共同体”,唤起对政治文化的认同。就职宣誓仪式所传达的政治理念、政治文化通过大众媒体的传播,继而形成以社会主义核心价值观为主导的政治文化,使公众形成政治文化的一致认同,实现社会政治共同体的构建。

  第四、重塑生态政治。传统政治权威与民众之间强调命令与服从,而现代政治权威与民众则更强调政治信任与政治认同。政治信任与认同是政治权威的力量源泉,政治权威的树立需要民众的政治支持。生态政治强调系统性、整体性与协调性,将政治过程看作是一个开放的动态政治体系,合法、稳定、透明、廉洁是其核心内涵。在生态政治这个动态体系中,政治过程成为一个政府与民众的互动过程,政治理念的形成与传播、政策的制定与执行、民众的意见与反馈在生态政治系统中得以协调,在这个政治互动过程中,实现了公众对政策执行及政治人物的有效监督与约束,同时畅通了社会问题解决渠道,有助于社会政治稳定。这里的政治稳定不同于机械的“维稳观”,是在动态过程中的稳定。就职宣誓将政治权威与职位联系在一起,破除了“社会等级观念”“官本位”等传统政治思想,将公职人员的职位责任公布于社会,形成了一种强有力的外在监督制约机制,配合就职宣誓的追责机制,对公职人员形成一种制度约束。就职宣誓制度对从权力的获得、权力运行,甚至到权力收回等整个权力运作过程实现了全方位的监督与制约,优化了政治生态,重塑了生态政治。

  第五、深化人民民主。“民主”本意指“人民的统治”,人民民主的本质在于人民当家作主,民主的实现形式亦即“人民如何进行统治”。由于对政治传统的普遍否定,使得我国民主政治建设被从传统文化中抽象出来,生硬地嫁接在西方逻辑与简单化的马克思逻辑之上,失去了理论与文化的支撑[25]。因此,民主制度最为根本的支撑力量应当是历史发展中积累沉淀下来的民族精神与文化。自夏商周时期就开始逐步实行的就职宣誓,一直在为政治权力提供合法性基础,从传统的“受命于天”直到当下的“权责意识”与“为民做主”,就职宣誓已经远远超出了普通的政治仪式,作为一种变革了的传统政治文化,为我国民主政治建设提供了文化与制度支撑。党的十一届三中全会以来,我国逐渐废除领导干部终身制,实行任期制,再到当下就职时宪法宣誓,使国家公职人员任用逐渐制度化,不断深化了我国人民民主形式。

  现代宣誓实现了由“对天向上”到对“宪法民众”宣誓的转向,从“为人民服务”的宗旨到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念,民意成为公职人员必须考量的内容。宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。向宪法宣誓就是向赋权的民众宣誓,要求公职人员自觉接受民众监督,为民众谋取利益。就职宣誓通过公开向宪法宣誓的形式实现了民众对政治生活的参与,丰富了民主实现的渠道,是人民民主在我国的特点诠释。

  就职宣誓承载着合法性象征、社会化及伦理约束的功能,对变革权力观念、完善国家治理体系、构建政治共同体、净化化政治生态、深化人民民主都具有极其重要的意义,构建完善的公职人员就职宣誓制度则成为发挥其功效的制度前提。

  三、现代国家治理下就职宣誓制度系统的构建 

  制度构建与能力建设是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要前提,系统构建就职宣誓制度既要完善制度规范,又要切实保障制度的切实有效可行。

  (一)就职宣誓制度的构建

  就职宣誓制度的构建可以从主客体界定、誓词内容、程序与仪式、宣誓形式、宣誓时间等就职宣誓的全过程着手,把握就职宣誓的系统性。

  第一、界定宣誓主体,唤起政治认同。就职宣誓应首先明确宣誓的主体与客体,谁来宣誓?对谁宣誓?对于“谁来宣誓”,不同国家对就职宣誓主体范围有不同的界定,比如巴西仅规定总统、副总统就职必须对宪法宣誓,就职宣誓主体较窄;丹麦宪法规定,凡是国王任命的公职人员都要宣誓效忠宪法,就职宣誓主体范围则比较宽泛。虽然各国情况不同,但国家元首、政府首脑或部长、法院法官基本上都要进行就职宣誓。对于我国就职宣誓主体范围的界定,《全国人大关于实行宪法宣誓制度的决定》中已经给出明确规定:“各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员,以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员,在就职时应当公开进行宪法宣誓。”但《全国人大关于实行宪法宣誓制度的决定》仅要求县级以上人大、政府、法院及检察院任命的工作人员在就职前必须进行宪法宣誓,并没有对普通公职人员的就职宣誓作出约束性规定。与公民接触最多、距离最近的是普通公职人员,普通公职人员的作风与形象对政府形象有着最为直接的影响,通过就职宣誓仪式对普通公职人员进行职责意识内化,以此增强普通公职人员的服务意识,改善基层政府形象。因此,上至国家主席、人大常委会委员长、“一府两院”,下至普通公务员,在就职时都必须进行宣誓。

  第二、明确宣誓客体,增进服务意识。就职宣誓制度的客体,在国外有多种情况,有向全体人民宣誓,有向任命人宣誓,有向任命机关宣誓。在一些宗教信仰浓厚或政教合一的国家,还要向上帝或真主宣誓。我国是坚持无神论的社会主义国家,就职宣誓应当体现法律与民意,因此就职宣誓的客体应当是宪法、人民以及赋予其权力的各级人民代表大会,就职宣誓就是公开向宪法的宣誓。就职宣誓就是对新任公职人员的政治社会化,使之接受组织文化所需的价值观和期望。通过就职宣誓,使宣誓人员明确权力的来源,接受任命机关及人民的监督承担相应的职责,唤起宣誓人员对宪法权威的敬畏,对誓词理念的认同,对敢于承担职位责任的决心。

  第三、丰富誓词理念,体现职责差异。在实行就职宣誓制度的国家,誓词内容一般包括:遵守宪法和法律、忠于国家、尽忠职守、服务人民等,宣誓是对就职人员的授权与职责要求的传达。我国就职宣誓的誓词应当体现社会主义国家特色,包含我国政治体制、政治目标、“人民当家作主”等政治理念,不同机构、不同层级、不同职位的就职宣誓誓词应在保持共性的基础上体现差异性。共性是要彰显宪法权威、党的执政地位,不管中央还是地方,都必须维护宪法权威,拥护中国共产党的领导、忠于祖国、忠于人民,恪尽职守,以建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家为终极奋斗目标。差异性则是彰显不同机构、不同层级的职位权力与义务的差别,体现职位差异,职责不同,宣誓的具体誓词也应体现差异。对于中央机关来说,其职能主要把握国家发展大方向,其誓词应侧重宏观的基本政治理念;地方政府则更侧重地方发展,侧重服务性,其誓词应侧重对人民负责的理念;司法人员的誓词则要关注公平正义;军人的誓词要强调忠诚于党和人民。通过就职宣誓与宣誓仪式的传播,使宣誓者与民众经受心灵的洗礼,宪法精神、依法治国的理念、为人民服务的宗旨被广泛感知与接受,将誓词理念植根于人民心中,使之成为全社会的共识与自觉的行动。

  第四、规范宣誓程序与仪式,提升宣誓庄重感。程序与仪式是就职宣誓的核心环节,规范就职宣誓程序,可以增进仪式感,强化宣誓效果。就职宣誓仪式根据情况,可以采取个人宣誓或者集体宣誓的形式;就职宣誓场所应当庄重、严肃,悬挂中华人民共和国国旗或者国徽;就职宣誓仪式应当包括以下几个步骤:(1)宣布仪式开始,奏国歌;(2)任命机关负责人致词;(3)宣读任命;(4)就职人员宣誓;(5)任命机关负责人讲话,宣布仪式结束。就职宣誓仪式的整个环节应是公开的,就职宣誓仪式的庄重性要通过大众传媒扩展影响,通过对就职宣誓过程的全程报道,不仅使宣誓理念在社会中得到传播,同时也强化了就职宣誓程序的庄重性、权威性,增强了宣誓效果。

  第五、扩展宣誓形式,增强约束功效。就职宣誓是一种政治承诺的表达、一种政治契约的签订;就职宣誓制度的构建则是把就职宣誓制度化,将内在的道德约束转化为外在的制度约束。国际上就职宣誓有书面宣誓与口头宣誓两种形式,我国目前规定的就职宣誓基本上采用了口头宣誓的形式。但口头宣誓往往使人产生一种非正式性的错觉,为彰显就职宣誓形式的规范性与庄严性,应当建立书面就职宣誓制度。在就职人员宣誓环节,应当包含两种宣誓形式,首先进行口头宣誓,然后进行书面签约,把口头政治契约规范为书面政治契约,增强就职宣誓的约束作用。

  第六、规范宣誓时间与地点,增进政治认同。应当重视就职宣誓仪式的规范性,尤其是领导干部的就职宣誓,需要在特定的时间与地点进行,这样才能保证就职宣誓的严肃性。在时间设置上,首先应当明确就职宣誓日期,如美国把总统就职宣誓定于当选后的第二年的1月20日,通过对日期的固定使国家领导人的就职宣誓日期节日化,可以增强宣誓仪式的影响力,强化人们对宣誓仪式的重视度。结合我国政治实际及换届选举情况,国家领导人的就职宣誓应固定在召开两会的3月份,由于地方领导人就职日期的不确定性,其就职宣誓时间则需要相对灵活,但在当选后都必须经过就职宣誓才能正式履行职务。除了明确就职宣誓日期外,还应当每年都固定化的进行一次重温就职宣誓的仪式,通过重复性的宣誓使誓词理念达至内化,可以增进宣誓者的心理认同。每年的国庆日或宪法日,通过组织单位人员进行集中宣誓,不仅可以增强个人对誓词理念的认同,还以通过“共同宣誓仪式”与“共同宣誓文化”增进团体认同,促进社会政治共同体的形成。在地点选择上,要注意就职宣誓场合的庄严性,如美国宪法规定总统就职宣誓必须在国会山举行。我国实行人民代表大会制度,各级人民代表大会是人民意志的代表,各级领导干部的任命必须通过各级人大任命,因此,我国公职人员的宣誓就职应在赋予其权力的各级人民代表大会上进行,而中央领导人的就职宣誓必须在人民大会堂进行,并通过大众传媒实况转播。对于普通公职人员,则可以根据其入职时间在各级人民代表大会召开时间与地点择机进行集中宣誓。

  (二)就职宣誓制度配套体系的构建

  就职宣誓制度的构建为就职宣誓的实施提供原则规范,而配套制度的构建则是就职宣誓制度得以有效贯彻实施的重要保障。不仅要从就职宣誓制度本身出发,而且应该考虑到就职宣誓制度构建的法治环境、监督机制、惩戒机制、社会环境等各方面因素,为就职宣誓制度的有效实施创造一个良好的政治、社会环境。

  第一、就职宣誓入宪,强化宣誓地位。宪法是现代民主政治发展的产物,是实现国家有效治理的根本性准则要求。宪法作为国家根本大法,是制定其他法律的基础,并以法律形式规定了国家的国体与政体,是全体人民意志与权利的体现。宪法具有根本性与稳定性的特点,把就职宣誓制度写入宪法,不仅可以增加就职宣誓制度持久性与稳定性,还可以通过借助宪法权威强化就职宣誓制度的权威。通过构建就职宣誓制度入宪,实现职责法定,增强权力交接的权威性。同时,可以增强人们尤其是公职人员对法律的信念,创造依法治国的社会环境。

  第二、完善宣誓监督,畅通监督渠道。就职宣誓制度的实行与宣誓人对制度的遵守离不开监督制度的约束,这就对就职宣誓监督体系的建构提出了要求。宣誓监督体系的建构包含监督主体界定、监督内容与监督机制三个方面的内容:首先,在多元治理体系中,宣誓监督主体同样呈现出多元化趋势,除了传统的人大、公检法机关外,还应该包括社会组织与公民的监督;其次,宣誓监督内容上不仅要包括对宣誓人是否按规定程序参加宣誓仪式的监督,还应当包含对宣誓人履职其间是否符合誓词要求的监督。2009年1月20日,美国总统奥巴马国会山宣誓就职时,由于主持宣誓仪式的首席大法官未按照宪法规定说出“忠诚”一词,奥巴马不得不重新宣誓;再次,畅通监督机制,借助于大众传媒对就职宣誓全过程进行传播报道,使公众参与到就职宣誓仪式中来,强化了公众对政治生活的关注度,增强了对宣誓人行为监督制约的有效性。

  第三、建立宣誓考核制度,树立宣誓权威。针对西方社会法律逐渐丧失原有神圣性的局面,伯尔曼(Berman)提出了著名论断——“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”[26]。如果就职宣誓失去了最基本的理念及实现保障,宣誓仪式便会沦为一场作秀。任何制度的推行都必须以强制力为后盾,对违背誓词理念的行为进行必要的惩戒,才能迫使宣誓人把宣誓转化为行动,把誓词理念变为信仰,树立起就职宣誓制度的权威。应依托《公务员法》、《法官法》、《检察官法》等已有法律法规,规范就职宣誓制度,界定就职宣誓责任,建构起宣誓考核追责机制,对公职人员就职宣誓及履行誓言的行为进行考核与惩戒。对于拒绝宣誓、宣誓程序不当或者任职后违背宣誓内容的,应当给予相应的惩罚,严重者取消其任职资格,甚至追究其法律责任,为宣誓制度的落实提供制度保障。

  第四、强化思想教育、树立规则意识。对个人来说,规则是一套外在的强制规范,必须借助外在强制力量才能达到迫使个人遵守的目的;而规则意识则是外在强制规范的内化,可以达到自觉的认同与遵守。思想教育通过系统的教育把伦理观念、政治理念及行为准则等社会政治观念传输给受众,并对其心理及思想进行干预与整合,使受众形成新的思想观念与体系,实现规则的自觉遵行。我国传统社会培育的具有封建群体意识、家国情怀的“士文化”,西方塑造的具有新教伦理和资本主义精神的“绅士文化”,便是通过思想教育使政治文化与政治意识内化,造就了一批遵行政治秩序与规则的官僚士绅群体。[27]就职宣誓制度本身是一种外在的规范,通过思想教育使就职宣誓的制度规范内化,实现由外在规范向内在素质的转变,强化公职人员的履行职责与践行誓言的意识。

(2017-03-10 10:23:00 点击)
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