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理解治理多样性:一种国家治理的新科学
作者:李文钊
文章来源:  《北京行政学院学报》(2017年5月16日)

  简介:李文钊(1979-),中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所副教授。 

  内容提要:现代社会及其公共事务的复杂性对治理构成了严峻的挑战。为了应对公共事务的复杂性、多规模性、嵌套性和动态性,很多研究者提出了不同的治理理论,并且都试图寻找“治理万能药”,以一种治理方式适用所有情景。然而人类要真正解决所面临的公共事务治理难题,就需要实现“认识论哲学”的转型,以“多样性”的思维范式取代“单一性”思维范式,按照“治理多样性”的新范式来重构治理体制。“治理多样性”分析范式是一种治理的新科学,其分析框架主要包括“行动者、机制、物品属性、结构和绩效”等要素,核心是公共事务与治理系统的有效匹配,实现基于“多行动者——多机制——多属性——多结构——多目标”的治理,多样性是其内在逻辑。治理本身是一个复杂演进和相互调适的过程。“治理多样性”要应用于治理实践,就需要发展出“诊断、设计和学习模型”。 

  作为一门应用性社会科学(Applied Social Science),公共管理学的理论发展与其实践演进之间存在较为密切的互动关系。新公共管理理论源于美国、英国、澳大利亚、新西兰等西方国家20世纪70年代和80年代的政府改革实践,市场化和管理主义是其核心主张,至今仍然对世界各国产生深远影响。但新公共管理理论也不是“灵丹妙药”,它所主张的理论逻辑并没有如其想象的那样在实践中运行良好。市场并非总是“有效”,管理也并不总是“凑效”。公共事务复杂性的加大,利益诉求的多样性,全球化所导致相互依赖性的增强,这些都对政府和整个社会有效供给公共物品和服务、解决公共问题提出了新挑战。新的实践和问题呼唤新的理论。

  20世纪90年代,治理理论开始在西方兴起,并且逐步成为替代新公共管理理论的有力竞争者。“治理”最早由世界银行倡导,主要是针对发展中国家统治能力较弱,腐败盛行,强调通过治理改善统治能力,提高社会福祉水平。随后,各个学科在不同层面使用治理,甚至有学者认为治理理论已经太“时髦”,以至它可以指称任何事情,反过来,什么也不能够指称。对此,我们可以从治理理论的重要代表人物罗兹(Rhodes)对治理不同定义的梳理中窥见:他从公司治理、新公共管理、善治、国际相互依赖性、新政治经济学、社会控制系统和网络等七个方面界定了治理的不同理论和逻辑,他本人倡导作为网络的治理。

  20世纪末和21世纪初,治理理论开始进入中国学者的视野,并且迅速成为学术流行语。对于英文Governance一词,不同学者提出不同的译法,毛寿龙等主张用“治道”作为对应的中文词,强调治理之道的变革,即治道变革。俞可平强调用“治理”作为对应的中文词,强调好的治理即为“善治”。随后,很多学者从不同的角度,对治理理论进行阐述,并突出治理理论在不同领域和不同层次的应用,尤其是在中国场景的应用。

  治理理论能否为人类解决其所面临的复杂公共问题提供有益指导,是否具有适用性、有效性和可持续性?我们到底需要什么类型的治理理论?现有治理理论的研究和争论仍然是在“寻找最优治理”(One best way)和“治理万能药”(Panacea)的范式之思考,抽象的理论研究与具体的公共事务治理实践相脱节。当治理理论研究者还在为不同治理范式争论时,环境领域的一些学者开始将治理理论引入环境领域,试图思考环境治理中的混合治理模式(Hybrid Governance),这或许预示着治理研究的某种新动向,值得治理理论研究者给予重视。

  我们认为治理研究要具有适应性、活力、有效性和可持续性,有必要改变对治理研究的传统思考范式,遵循生物多样性(Biodiversity)、文化多样性(Culture Diversity)和制度多样性(Institutional Diversity)的思考范式,理解治理多样性(Governance Diversity),超越寻找“治理万能药”的传统范式,在一个治理的多样性框架之下,寻找适合公共事务特性和人群属性的治理模式。在新的思考范式之下,元治理(Meta-governance)问题成为重要焦点,即如何对不同治理情景,寻找合适的治理体制(Governance System)进行有效治理。

  本文的论述结构安排如下:首先对人类公共事务的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性进行分析,这是治理理论研究的起点;其次从什么样的治理和何种类型的治理两个维度出发,对治理理论的历史演进进行回顾,指出不同治理理论的提出本身是学者们应对公共事务复杂性的策略;再次提出一个治理多样性的分析框架,对人类在公共事务治理中形成的不同治理范式和逻辑进行分类(Mapping the governance typologies),并从行动者、机制、物品属性、目标和结构等要素出发总结不同的治理方式,强调需要针对公共事务的复杂性寻找多样性的治理方式,不存在一种治理适应所有情景的治理范式(One fits all);最后,对全文的核心思考进行总结,指出人类要在公共事务的治理中实现良好治理,必须超越国家治理和社会治理的传统思考范式,在治理的多样性的思考范式之下,通过诊断、设计、建议和学习等机制来不断地改善自身的治理体制。

    一、公共事务的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性 

  人类社会及其公共事务的属性是选择不同治理方式的基础,公共事务“嵌套”在人类社会之中,它是人类社会的内在组成部分之一,而治理则是人类解决其所面临的公共问题的探索,人类社会、公共事务和治理方式之间存在复杂的互动关系。因此,一个治理的一般理论必须建立在对人类社会属性及其公共事务属性的正确理解和把握上,根据不同属性选择不同的治理方式,而不是以同样的治理方式应对不同的公共事务和不同的社会类型。

  对于现代社会属性的认知,不同学者有不同的概括,但是复杂性是对现代社会的最好概括,其具有复杂系统的典型特征。治理理论的重要学者简·库伊曼(Jan Kooiman)在建构其政府社会互动的治理分析框架中,将现代社会的特征概括为“复杂性、动态性和多样性”,复杂性意味着变化、非线性和有限的可预测性,动态性强调行动者、过程和结构处于不断变化中,多样性强调社会结构分化和利益多样性,其中动态性和多样性是建立在复杂性基础之上的。诺斯(North)等经济学者将现代社会的典型特征概括为“非人际关系交换”(Impersonal Exchange),即一个陌生人社会取代熟人社会,人与人之间交易通过第三方来保证实施,非人际关系交换是复杂性的一个表现。哈耶克对人类社会的两种秩序进行了分析,即基于命令-控制的组织秩序和基于规则-互动的自发秩序,不同秩序对应不同社会特征,前者主要是传统社会的组织和运行模式,后者则是现代社会的运行模式,并进一步阐述了自发秩序的知识论基础。西蒙则比较关注作为“复杂性”的社会,对复杂系统的特征进行了系统深入研究,他认为自然科学对复杂系统的研究对于社会科学研究人类社会的复杂性很有启发,其主要贡献是概括了复杂系统的两个重要特征,即可分解性和层级性,所谓可分解性意味着系统由子系统组成,子系统由要素组成,而层级性则是指复杂系统按照层级(Hierarchy)方式构造,不同层级之间存在命令与服从关系。安德列亚斯·德依特(Andreas Duit)和维克托·加拉斯(Victor Galaz)[26]进一步将现代社会的复杂性概述为复杂适应系统(Complex Adaptive System,CAS),并认为这一系统具有如下四个特征:(1)存在一些主体(Agents),他们遵循一定的行为模式;(2)自组织(Self-Organization),没有一个中央行动者控制所有行为,不同主体之间能够有效协调自身的行为;(3)共同演进的过程(Co-evolutionary process),即主体为了自身利益会推进系统的共同演进;(4)系统的转变行为只能进行有限预测(Shifting system behavior with limited predictability)。复杂适应系统具有三个重要效应:阈效应(Threshold Effect)、意外(Surprise)和连锁效应(Cascading Effect),他们使得治理面临着难题和挑战。全球化、信息和网络技术压缩了时间和空间,使得整个人类社会相互之间依赖性大大增加,没有哪一个国家独立于其他国家和系统而自成体系,这进一步加大了人类社会自身的复杂性。全球性金融危机,全球气候变暖,跨国公司和国际组织在全球事务中的重要性日益增强,这些都是人类社会越来越复杂的体现。

  与现代社会的复杂性相对应,公共事务也呈现多规模性、嵌套性、复杂性和动态性等特征。文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆从非竞争性和非排他性两个维度出发,对物品进行分类,即私人物品、俱乐部物品、公共池塘资源和公共物品,其中强调公共物品由于不能够直接控制外部效应、具有非排他性以及它是一种社群所偏好的状态。随后,很多学者对于公共事务的其他属性进行了分析,认为很多属性都是人类社会的复杂性所导致。文森特·奥斯特罗姆和奥尔森都认识到公共事务具有多规模性(Multiple Scales),文森特·奥斯特罗姆将地方政府所提供的公共物品称之为“包”,类似于市场的私人物品,公共物品的规模受很多标准影响,如效率标准、控制标准、政治代表标准和自主决定标准。奥尔森认识到规模对于集体行动的重要性,即小规模的群体更容易通过社会规范和自律来实现集体行动,而大规模的群体则面临着搭便车问题使得集体行动更为困难,需要通过强制和选择性激励来实现集体行动[29]。这些都意味着,公共事务会存在不同规模,大到全球性规模公共事务,小到社区规模公共事务,在最大与最小范围之间存在规模大小不一的公共事务。埃莉诺·奥斯特罗姆在研究全球气候变暖和寻找解决方案的过程中,认识到公共事务具有“嵌套性”特征(Nested Externalities),即一个小的公共事务嵌套在更加大的公共事务之中,不同规模的公共事务之间存在有机联系,如一个小区的低碳行为可能会对整个区域,乃至整个国家或全球都有重要影响,类似于谢林的“微观动机与宏观行为”。而公共事务的复杂性也为越来越多的学者所关注,尤其是政策分析学者十分注重政策问题的复杂性,环境问题与能源问题、交通问题、健康问题和经济问题之间都存在复杂的联系,很多学者主张用政策体制(Policy Regime)来取代政策领域(Policy Domains)或政策议题(Policy Issues)。此外,越来越多的公共事务和公共问题呈现出全球性特征,全球性公共事务作为一种新的范式兴起,使得公共事务的复杂性进一步加剧。有关复杂适应系统的特征也适应复杂的公共事务,不同类型的公共事务之间相互依赖性加强。最后,公共事务也具有动态性特征,这与快速变化的政治、经济、社会和文化秩序紧密联系在一起。一个公共问题如果没有及时处理和解决,很可能很快转化为其他公共问题,如环境问题转化为健康问题,食品安全问题转化为政治合法性问题,这种动态性和突变性本身也是复杂适应系统的应有之义。

  人类面临着双重挑战,一方面需要解决他们自身所面临的公共问题,另一方面需要维持共同体本身,使得共同生活得以可能。简而言之,作为复杂适应系统的人类需要维护自身的秩序,否则会出现混乱与无序,治理复杂适应系统需要更为复杂的体系。构建一个复杂的治理体系,本身就是一种“公共物品”,这意味着人类社会在解决公共事务方面面临着集体行动的困境。人类社会的复杂性,公共事务的多样化属性,以及人类自身的文化、行为和制度差异对公共治理构成了持续的难题,人类治理演进的历史就是应对“问题解决”的适应性过程和创造性过程。

  二、治理理论的演进:什么样的治理?何种类型治理? 

  人类是“问题解决”(Problem-solving)的动物,他们总是在试错过程(Trial and error)中试图寻找问题的解决之道。不同的理念,不同的构思,不同的实践,形成了不同的解决之道。有关解决之道的实践竞争和思想竞争,使得人类不断地优化其解决问题的思路和办法,从而促进自身的发展。科斯甚至指出,人类社会不仅需要商品市场,而且也需要思想市场。不过,与其他问题相比,由于公共问题自身的收益和成本的不对称性,以及需要合作解决问题,这使得与私人问题的解决相比,公共问题的解决更加复杂和更加困难。人类在解决其面临的公共问题的过程中,形成了不同的理论模型,而一旦这些理论模型不能够实现预期目标,人类则需要进一步进行理论创新。这种“公共问题——理论模型——问题解决——理论模型创新——问题解决”的演进过程,形成了公共问题解决的“思想市场”,它们也构成了公共管理学科的演进史。

  在寻找“最优路径”的思考范式中,韦伯的官僚制行政和泰勒的科学管理被用作公共行政的“灵丹妙药”,认为可以解决人类社会所面临的一切公共问题,是实现行政效率的唯一手段和最优方法。而现实中一旦公共问题不能够得到解决并提供很好的公共服务时,思想界通常将这种失败归结为权力不够集中,官僚化程度不够高,其解决思路是进一步集中权力,于是不断出现“管制陷阱”,文森特·奥斯特罗姆很恰当地将这种现象称之为公共行政的思想危机。

  新公共管理理论试图利用市场竞争,师法企业的管理逻辑来解决政府在公共问题解决中所面临的困境和难题,不过,无论是国有企业的私营化、公共服务的民营化、契约外包、公共部门内部市场建立,还是官僚机构内部的结果管理和绩效管理,在试图解决问题的同时,也产生了很多新的问题。思考新公共管理理论的不足,其根本原因在于它仍然试图以政府为中心来寻找公共事务的解决之道。很显然,与人类的多样化需求、社会的复杂性以及公共事务的多规模性相比,政府尝试“一个方案适应所有情景”的策略很显然会失败,何况市场和管理逻辑有其适应范围,在供给私人物品和提升私营企业中有效的做法可能并不适合所有公共物品的供给和公共部门管理。

  20世纪70年代和80年代兴起的新公共管理运动之后被世界银行所倡导的治理理论所取代。与新公共管理相比,治理理论最大的特色是放弃了政府对公共事务治理的“垄断”,强调公共领域的“开放性”,网络治理(Network Governance)是治理理论中最典型和最具有代表性的理论。根据学者伊娃·索楞逊(Eva Sorensen)和雅各布·托芬(Jacob Torfing)对网络治理的定义,它包含如下特征:(1)相对稳定的相互依赖的横向关系,不过在操作上各个主体是独立的;(2)各主体之间通过谈判、协商与合作进行互动;(3)各主体之间在一个管制、规范、认知和想象的框架之下行动;(4)在外部主体制定的有限规则之下自我管制;(5)它是为了实现公共利益和公共目的[36]。由此可见,治理理论的最大特色是强调政府与其他行动主体之间合作、信任与共同行动,从而一起解决人类自身面临的公共问题。

  不过,早期的治理理论很容易从一个极端走向另外一个极端,即强调“没有政府的治理”,过分夸大非营利组织在社会公共事务治理中的重要性,完全忽视政府在公共事务治理中的应有作用。这也导致了学者开始重新思考治理理论是否能够很好地发挥作用?西方学者有关治理理论研究的前沿进展基本上围绕需要“什么样的治理?”这一理论问题展开,他们的研究大致可以分为六类:一是社会治理理论,继续强调“没有政府的治理”,这是治理理论的传统主张,它主张通过与社会合作,建立横向关系和网络治理来“挖空”(Hollow out)政府.二是国家治理理论,强调重新重视国家在治理中的主体地位和重要性,它主张如何通过治理方式的改变来提升国家的治理能力,斯蒂芬·贝尔(Stephen Bell)和安德鲁·汉德莫(Andrew Hindmoor)是典型代表人物,他们倡导一种国家为中心的治理范式,取代以社会为中心的治理范式,主张国家通过等级(Hierarchy)、市场(Market)、劝说(Persuasion)、社区(Community)和协会(Association)等来实现有效治理;三是合作治理理论,强调治理理论的核心是合作,主张国家—市场—社会的有效合作和多主体之间合作,爱默生等试图开发一个分析合作治理的一般性分析框架(Collaborative Govemance Regime,CGR);四是适应性治理理论(Adaptive Governance),这是瑞典福尔柯(Folke)等学者基于适应性管理(Adaptive Management)和共同管理(Comanagement)的理念,通过社会生态系统(Social-Ecology System)的研究而提出的一种新的治理理念,他们强调在相互依赖的社会生态系统中,适应性治理需要处理复杂性和管理不确定性和变化,而适应性治理的关键特征是在不同规模上的合作、弹性和基于学习的议题管理;五是多中心治理理论(Polycentric Governance),该理论最早由文森特·奥斯特罗姆倡导,其核心思想是多层次和多类型组织的复杂结合,他们分别拥有独立的决策权,彼此之间是一种竞争关系,通过契约、冲突管理和合作来协调一致,彼此之间形成一种可预测的行为模式;六是善治理论(Good Govemance),它是由联合国发展署和世界银行所倡导,他们提出了善治的八个标准,即同意(Consensus Oriented)、参与(Participatory)、法治(the Rule of Law)、有效(Effective and Efficient)、责任(Accountable)、透明(Transparent)、回应(Responsive)、公平与包容(Equitable and Inclusive)。

  与此同时,一些研究者开始对治理进行分类,围绕“何种治理类型?”这一理论问题展开,试图厘清治理的内在逻辑。安德列亚斯·德依特和维克托·加拉斯基于复杂适应系统理论,依据马奇在组织学习中探索(Exploration)和开发(Exploitation)的区分,他们强调对于治理也可以作出类似的区分,即探索强调治理是否能够解决未来所面临的问题和具有适应性,开发强调治理能否解决当前所面临的问题和具有有效性,于是可以划分为四种类型的治理,即僵硬的治理(Rigid Governance),能够很好地维持稳定,但是不能够应对变化;强健的治理(Robust Governance),既能够很好地处理当前问题,又能够适应未来社会变化;脆弱的治理(Fragile Governance),既不能够解决当前所面临的问题,也不能够很好地适应未来的挑战;弹性的治理(Flexible Governance),能够具有很好的创新能力,但是不能够将这种创新能力转化为对问题的解决。简·库伊曼也提出一个治理的分类框架,他基于治理中国家和强制力的程度和范围,将治理的类型划分为三种:等级治理(Hierarchy Governance)、共同治理(Co-Governance)和自主治理(Self-Governance)。皮埃尔(Pierre)和彼得斯(Peters)也基于国家在治理中的作用提出了五种类型的治理模型,即国家主义模型(Etatiste Model)、自由民主模型(Liberal-Democratic Model)、国家中心模型(The State-centric Model)、所谓的荷兰治理学派模型(The So-called Dutch governance school model)和没有政府的治理模型(The Governance without government model)。对治理类型的划分,这意味着学者们已经意识到不同的治理类型和模型可能有不同的适应范围,不同的情景可能需要不同的治理模型。

  治理理论的演进过程,可以看做是一种公共问题解决的“思想市场”,它试图以治理的视角取代官僚制和新公共管理的视角,从而为人类公共问题的解决提供一种新的思路。上述治理理论主要围绕“什么样的治理?何种类型的治理?”这两个问题来展开,对于“什么样的治理?”这一问题,主要是通过在治理前面增加“限定词”来实现,而对于“何种类型的治理?”这一问题,主要是通过按照一定的逻辑,对不同类型的治理进行分类。这些研究虽然提出了一些有见地的想法和主张,但是这些理论背后的“认识论哲学”仍然没有发生转变,它仍然遵循“寻找最优路径”的“认识论哲学”,没有为“多样性”和“开放性”提供足够的空间。这意味着,如果要应对前文中提出的社会复杂性及其公共事务的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性,使得治理真正地具有适应性(Adaptive)、弹性(Resilience)和稳健性(Robust),从而有利于公共问题的解决,就应该改变治理理论的思维范式,从“寻找最优治理”的思考范式向“治理的多样性”的思考范式转变,构造一种治理的“新科学”,以“治理新科学”回应现代社会复杂性对公共事务治理的挑战。

  三、治理多样性:一个思考人类治理的新范式 

  很显然,“治理多样性”的思考范式意味着承认存在多种不同类型的治理模式,不可能用一种治理模式适用所有情景,治理模式必须与治理情景、公共事务和参与者属性相一致,治理的成功模式本身是一个社会实验的过程和试错的过程,需要超越治理“万能药”(Panaceas)的观点。

  著名政治学者罗伯特·达尔和查尔斯·林德布罗姆在《政治、经济与福利》一书中否定一些研究社会的简单思维,如计划经济与市场经济、资本主义与社会主义等两分法,认为应该理解社会计算和控制过程的四种复杂技术,即价格系统(Price system)、等级(Hierarchy)、多元主义(Polyarchy)和讨价还价(Bargaining)。胡德最早提出从工具的角度研究政府,受控制论的启发,根据政府与社会互动的两个层面,即信息的获取(Detectors)和影响(Effectors),结合政府拥有的四种资源,即中心地位(Nodality)、权威、财富和组织,将政府工具划分为八种类型,而政府治理过程则是政府工具选择过程,政府工具选择需要按照一定标准针对一定的情景进行[48-49]。后来,萨拉姆将政府工具与新治理(New Governance)联系在一起,他认为政府的治理工具包括:直接行政、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款保证、保险、税式支出、付费、用户付费、债务法、政府公司、凭单制。此后,一些公共政策学者也开始讨论政策工具问题,并倡导政府除了使用强制、命令等“硬性”政策工具之外,还应该更多地使用市场激励、公私伙伴、社会规范等“软性”政策工具。行政法学者也开始研究行政行为中新形式,如行政合同、行政指导、行政奖励等。对于很多生态学者、制度学者而言,“多样性”的思维范式正在成为一种“共识”(Common Knowledge)。生物学者已经意识到“生物多样性”(Biodiversity)的重要性,并以此为基础设计生态管理系统。埃莉诺·奥斯特罗姆的重要贡献之一,就是倡导制度多样性(Institutional Diversity),认为需要为复杂的公共事务寻找多样性的制度。基于多样性的观点进行社会生态系统设计,正在成为生物学家和经济学家合作的新领域。这说明,不同学科的研究者都认识到政府应该创新管理方式,采用多样化的方式来解决社会问题。

  在治理的多样性范式之下,我们需要思考三个问题:一是对各种不同治理类型在一个统一的框架之下进行分类,以包容多样化的治理方式,它类似于政府工具箱,可以称之为治理工具箱;二是如何对这些不同的治理形式进行治理,即元治理(Meta-Governance)的问题,这涉及治理体制的选择;三是设计评价元治理的标准,以及元治理的绩效问题。

  作为一种治理的新科学,治理的多样性强调复杂系统、公共事务与治理系统的有机统一。由于公共事务本身的多规模性、嵌套性、复杂性和动态性,它也要求治理系统本身具有复杂性、适应性、动态性和可持续性,而公共事务与治理系统本身“嵌套”在更加复杂的大系统中,治理系统需要与经济系统、社会系统、生态系统和文化系统等进行有机互动、相互促进和互为因果。

  从治理多样性的分析框架出发,我们可以将所有治理理论进行重新分类。这些不同的理论模型可以作为基于分析框架的不同要素而形成,他们为治理多样性提供了知识基础。表1根据图1的分析框架,提供了一个将现有治理理论进行整合的框架结构,即可以根据“行动者、机制、公共事务、绩效和结构”等五个要素,对现有理论进行归类。

  “多行动者分析范式”(Multi-Actors oriented governance)将分析重点置于行动者这个主体,强调谁有权力参与治理?这是早期治理理论研究者关注的重点,比如罗兹(Rhodes)等学者倡导政策网络,其核心是希望公共事务的治理能够拥有更多的参与者,实现权力分享。而欧洲学者所倡导的多层次治理则是从纵向层面包含更多的行动者来处理公共事务,他们主要是基于欧盟的实践,主张欧盟、国家、地区和公民等不同层次的行动者来共同推进欧洲治理。“多机制分析范式”(Multi-mechanism oriented governance)将分析重点放到机制上,强调应该采取什么样的机制将不同行动者连接起来?在关于机制的讨论中,存在两个核心问题:一是治理是否存在一种独特机制,这种机制不同于此前的理论;二是如何使用多种不同的治理机制?在对于第一个问题的讨论中,很多学者倡导合作治理,认为治理机制的核心是合作,也有一些学者认为治理是使用多种机制来实现公共事务的治理,并将治理机制总结为等级治理、合作治理与自主治理等。“多属性分析范式”(Multi-attributes oriented governance)将分析重点聚焦到物品属性上,强调不同的物品属性应该采取不同的治理方式。在关于物品属性的讨论中,埃莉诺·奥斯特罗姆和文森特·奥斯特罗姆是这一研究领域的先驱,他们强调不同物品属性对于公共选择的意义,并且着重讨论制度解决公共物品供给的重要性,提出了多中心治理的分析范式。埃莉诺·奥斯特罗姆进一步发展了这一早期的研究思路,提出了社会生态系统(Social-Ecology System,简称SES)分析框架,试图将生态系统与治理系统属性有机结合来探讨人类对气候变化、环境污染等全球性公共物品的治理之道。“多目标分析范式”(Multi-Goals oriented governance)主要讨论治理的目标和绩效问题,即治理应该追求什么样的价值,以什么样的指标来衡量治理绩效。世界银行和联合国发展署提出“善治”的构成要素,可以看作是对治理追求目标的阐述,而这些目标本身也为衡量治理绩效提供了标准。“多结构分析范式”(Multi-Structures oriented governance)强调一旦应用治理之后,如何来对治理实施治理,即考虑宏观治理问题(Meta-Governance)。尤其是对于同一领域的公共事务,存在不同类型的治理方式时,应该如何来协调不同类型的治理,从而形成一种秩序。组织社会学者提出了“组织域”的概念,来描绘同一领域中不同组织间关系。治理学者在讨论宏观治理时,更多采取单中心思维,强调谁应该在治理体系中处于主导地位,例如有关“以国家为中心的治理”和“以社会为中心的治理”之间的争论就是主导权之争的体现。

  由此可见,现有的治理理论都可以看做是“治理多样性”这一分析框架的构成部分,不同治理理论都是“治理多样性”与情景相适应的产物。当然,这些不同的分析范式之间,本身存在有机联系,如“多行动者分析范式”与“多机制分析范式”之间存在有机联系,对治理中行动者的讨论通常会考虑机制问题,同样对机制的分析也会思考谁是行动者的分析问题。治理多样性的分析范式强调从“治理万能药”向“治理多样性”转变,实现“物品属性”与“治理系统”的匹配,并根据环境变迁实现适应性调整。“治理多样性”主张如何实现“多行动者——多机制——多属性——多结构——多目标”的协调和统一,从而真正实现人类社会的福祉。此外,技术正在发生变革,治理理论本身需要将“人工智能”纳入分析范畴,考虑信息化和智能化对治理的挑战,发展“多智能治理分析范式”(Multi-Intelligences Oriented Governance),实现治理理论与大数据(Big Data)分析的有机结合。

  “治理多样性”并不预设哪一种治理理论是最好的,它要求治理考虑物品属性,为不同公共问题和公共物品寻找适合的治理规模、治理结构和治理机制。当然,我们仍然能够从“治理多样性”中推导出一些治理的价值,如治理需要具备开放、多中心、合作、信任和竞争等特征,良好的治理体系一定是多结构的治理体系,治理需要实现国家治理、社会治理和合作治理的有机统一。不过,什么样的治理方式最好,本身成为一种实证问题,需要建立“基于经验的治理”(Evidence-Based Governance)。治理理论需要在经验、实证和理论发展之间建立良好的渠道,通过理论与实践有机互动,来提升治理绩效,发展更为一般性的治理理论,这将是下一部分要讨论的重点。

  四、从理论到实践:诊断、设计与学习模型 

  “治理多样性”的分析范式为我们思考治理问题提供了一个“本体论框架”(Ontological Framework),它可以将现有治理理论(Governance Theories)很好地整合起来,并可以针对具体的治理实践发展出治理模型(Governance Models)。要使得治理理论对实践产生影响,我们还需要应用“治理多样性”的分析框架对治理实践进行诊断,寻找一个对治理实践进行诊断的模型(A diagnosis approach to Governance)。与一般性分析框架相比,诊断更加强调问题解决,它是从理论到实践的过程,这本身是应用性社会科学的内在要求。这一诊断过程,借鉴了医学的思想,类似于从病理学到诊断、治疗转变。

  治理的诊断模型需要处理三个问题。一是根据“治理多样性”分析框架中构成要素对治理实践进行描述,其核心是回答现实是如何治理的?这包括找出治理行动者、物品属性、机制和结构等,尤其是对其治理特征进行描述和总结,在复杂的实践中寻找秩序。二是根据“治理多样性”的绩效评价指标对治理实践进行评估,现有治理实践取得了那些成效?存在哪些不足之处?三是根据“治理多样性”的理论和模型,分别评估成效和问题,找出其中的原因。如果治理实践取得了较好的效果,那么着重分析“最佳实践”(Best Practices)的原因是什么?现有的理论与模型能否解释?如果不能够解释,是否存在新的理论与模型?如果治理实践没有取得较好的效果,那么着重分析导致现有问题的原因是什么?同样,现有的理论和模型能否解释失败的实践?如果不能够解释,是否存在新的理论与模型?因此,对于诊断而言,无论是成功的治理实践,还是失败的治理实践,都具有同等重要性。诊断过程本身是一个重新发现的过程,它既是发现实践的过程,也是发现理论的过程,在诊断过程中,真正实现了理论与实践的协调。当然,在诊断过程中,原有的理论和模型也十分重要,它为我们去观察现实和提出问题提供了视角(Lens)。不过,在诊断过程中,我们本身也要保证开放性,避免只去寻找与理论和模型相一致的实践,而忽略与理论和模型不一致的实践。

  对于治理实践进行诊断的目的最终是为了提升治理水平和能力,从而促进公共问题的解决和公共物品供给质量提升。这意味着,除了治理的诊断模型之外,我们还需要治理的设计模型(A Design Approach to Governance),它类似于医生给病人的药方。“设计科学”在建筑、计算机、艺术和绘画等创新领域十分流行,不过,对于治理科学而言,它仍然是一个新生事物。对于治理的设计模型,存在两个误区:一个误区是西蒙所说的“行政谚语”(Administrative Proverbs),强调在没有调查研究的情况之下,为改革和实践提供“药方”;二是不考虑情景,用一个模型来解决所有问题,即寻找治理万能药。例如,有些研究者“亲市场”,主张利用市场原理来解决所有公共问题;有些研究者“亲政府”,主张利用政府来解决所有公共问题;有些研究者“亲社会”,主张利用社会来解决所有公共问题。很显然,“设计过程”应该是理论与问题反复匹配的过程,既需要强调理论原则,也需要强调实用性。这意味着,在治理实践的设计过程中,需要注重“设计原则”与“情景”的结合。考虑到情景的差异性,对于研究者而言,发现“设计原则”具有更为重要的作用,实践者可以利用这些“设计原则”来改进他们的实践。例如,埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》一书中提出自主治理的八项“设计原则”,即如果自主治理实践能够满足这八项原则,那么自主治理实践更可能成功[53]。

  如果按照“治理多样性”分析框架对治理实践进行诊断,提出改进治理实践的设计建议,在这些设计建议应用于实践之后,并没有取得预期成果的情况下,就需要重新思考“治理多样性”的分析框架和理论模型,对其中的构成要素和理论模型进行修正,这是学习和反馈的过程,也构成了治理的学习模型(A learning approach to Governance)。治理的学习模型既要求实践具有学习性,也要求理论具有学习性,它是一个双重学习的过程。治理体制具有学习性,它要求治理本身能够应对复杂性,并且能够根据环境进行适应性调整。治理理论具有学习性,这要求我们对“治理多样性”的分析框架和理论模型进行不断更新,以包容多样化的实践及其挑战。治理的学习模型使得治理的理论与实践形成了一个完整的循环,这有利于形成一个具有适应性(Adaptive)、稳健性(Robust)和可持续性(Sustainable)的治理体系。

  现代社会及其公共事务的复杂性对治理构成了严峻的挑战。为了应对公共事务的复杂性、多规模性、嵌套性和动态性,很多研究者提出了不同的治理理论。这些理论大多围绕“什么样的治理?”和“何种类型的治理?”这两个问题展开,并且都试图寻找“治理万能药”,以一种治理方式适用所有的情景。

  人类要真正地解决他们自身所面临的公共事务治理难题,就需要实现“认识论哲学”的转型,以“多样性”的思维范式取代“单一性”的思维范式。就治理理论而言,我们提出了“治理多样性”分析框架,这一框架包含“行动者、机制、物品属性、结构和绩效”等要素,学者提出的治理理论都可以从这些要素的角度去分析,他们成为“治理多样性”的表现形式。“治理多样性”要求实现“多行动者——多机制——多属性——多结构——多目标”的治理,治理本身是一个复杂演进和相互调适的过程。

  “治理多样性”分析范式是一种治理的新科学(New Science of Governance),它要求能够对治理实践具有较好的指导作用。为此,我们在发展“治理多样性”的“本体论框架”的同时,需要建立“诊断、设计与学习”的模型,形成“本体论框架——诊断——设计——学习”的一般性理论,为人类社会的可持续性治理奠定良好的知识基础。诊断模型是现状描述、绩效评估和原因分析的过程,设计是提出改进治理绩效的过程,学习是理论与实践适应性和稳健性提升的过程。本体论框架建构、诊断、设计与学习使得“治理多样性”分析范式成为一个完整的整体,它们也为我们未来的研究与实践指明了方向。

  人类总是试图寻找一劳永逸的解决方案,但这是徒劳的。对公共事务的治理也一样,不可能有终极的解决方案,它本身是一个不断实验、试错和调适的过程。“治理多样性”分析范式会使得这一过程更加容易,但仍然也不能够提供一劳永逸的解决方案。人类对公共事务的治理能否取得成功,在很大程度上仍然取决他们是否在保持思想开放性的同时,通过在治理实践中不断地学习、探索、实验和纠错,实现在实践中修正理论,在学习中完善实践。 

(2017-05-16 16:12:00 点击)
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