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构建‘回应型政府’,推进国家治理现代化
作者:韩旭
文章来源:  

 

2016年国家治理研究智库成果发布会上的发言

韩旭(政治发展研究部)

 

各位领导,各位嘉宾,各位同仁,上午好!

【一、引言】

非常感谢国家治理研究智库给我提供这个交流和学习的机会。我今天发言的题目是“构建‘回应型政府’,推进国家治理现代化”。我们提交给国家治理智库的报告题目是“从政治发展的角度看推进国家治理体系和治理能力现代化的重点和难点问题”,这也是国家治理智库给我们出的一道题。接到这项课题之后我们所非常重视,几位所领导都亲自参与了课题的讨论,并且提出了指导性意见。我们认为,从政治发展的角度来看待当前的国家治理问题,需要从一个相对比较宏观的层面来思考和讨论。智库研究,我们认为大致可分为两大类型:一类姑且可称之为“方向性研究”,另一类相应地可称之为“方案性研究”。所谓方案性研究,就是针对某项具体政策措施,甚至或者是政策措施的某个环节,提供对策建议。而所谓方向性研究,则是指对某个方面或者某个领域的发展,在其基本的思路、路径、重点、突破口等方面提出意见。这项课题主要偏重于后者。

 

【二、回应型政府:议题的提出】

当前,推进国家治理体系和治理能力现代化面临的问题很多,从政治发展的角度看,其中的一个主要问题就是政府与民众的相互关系问题,特别是在当前社会结构、利益关系以及生活方式、思想观念日益多样化的情况下,政府如何能够在日益多样化的社会诉求中寻求最大公约数,凝聚共识,从而形成在各个层面、各个领域中推进全面深化改革的最大正能量。为此,我们尝试提出构建“回应型政府”的议题,以期促进国家治理体系的进一步完善。

所谓“回应型政府”,强调的是政府要对民众的利益诉求做出积极的反应,并采取有效措施以解决问题。(这里说明一点,所谓政府,不能仅仅狭义地理解为行政管理机关,而应按照现实的中文语境来做更广义的理解,也就是指包括各级党政机关在内的整个政权组织体系。)政府对民众的关切做出回应,一般地说,这是政府作为公共权力的行使者所应当具有的基本价值和属性。对此,无论是“顶层设计”还是“理论探讨”都已形成清晰的认识。在这里,我们强调,政府的回应性不仅体现为政府的施政行为,而且更应体现为通过相应的制度安排,在政府政策及其治理措施的出台与民众对政策的接纳和反应之间形成通畅的沟通和交流,体现为政府与民众之间良性互动的政治过程。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,从其制度设计上看,具有强大而有效的民意表达、采集与整合功能,不同的利益诉求和意见表达群体可以通过来自各行各业、不同地区以及部门的代表,在体制和法治的框架内展开讨论和协商,与政府及各部门在决策以及治理过程中形成互动。鉴于此,当前,构建“回应型政府”的最主要的一个步骤,就是“使人大运转起来”,充分发挥各级人大及其常委会的作用,充分发挥各级人大代表的作用,在实践中探索并逐步形成更有效的体制机制,从而实现十八届三中全会提出的发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用的目标和要求。

 

【三、服务型政府建设:提升政府回应能力】

对于构建“回应性政府”这一议题而言,行政机关的作用同样是非常重要的一个方面。如果说,上述各级人大的作用在于为多样化的诉求提供表达和协商的场所,形成民意的吸纳、整合进而转化为政策的机制,那么,政策的执行和落实则需由行政机关来完成。而行政机关的施政情况,则直接影响到政府的回应性在日常生活中实现的程度。

作为对于在广度上和深度上不断拓展的市场化改革的回应,政府对资源的直接配置会大幅度减少,而同时会逐渐产生要求政府在另外一些领域发挥作用的诉求,例如加强市场监管,又如对医疗、教育、住房、社会保障等公共服务的需求会越来越强烈。因此,问题不在于政府的职能或者作用“大/小”、“强/弱”、“有为/无为”,而在于政府应在哪些方面“有所不为”,又需要在哪些方面“有所为”。

对于当前的全面深化改革来说,厘清并转变政府职能依然是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的一大难点问题。也就是说,顺应市场经济发展的要求,需要逐步完成从“经济建设型政府”到“公共服务型政府”的转变,政府的基本角色就是为社会构建越来越完善公共服务体系并确保其顺畅的运转。这里所谓的公共服务,不仅是指通常意义上的公共服务,包括医疗、公共卫生、教育、居住、劳动保障、养老、社会救助等,对于广大社会成员来说,维护社会公共秩序、维护市场秩序、保持宏观经济稳定、保护自然资源与生态环境等等,也都是重要的公共产品,需要政府发挥积极有为的作用。

在这里,对于改革开放以来一直在理论上存在很大分歧的一个问题,即党政关系问题,或可提供一种新的认识。以经济建设为中心,这是我们党领导中国特色社会主义建设事业的“大政方针”。无疑,在当前全面深化改革进程中依然必然坚持。而政府为了确保这一方针政策的实现,需要将工作重心转向建立健全公共服务体系,以便为经济建设提供良好的发展环境。也就是说,“党”和“政”需要在政策层面上有所区分。

20世纪以来政治与公共管理领域的一个重要变化,就是行政权力在整个国家权力体系中的地位和作用日益凸显。之所以如此,根本原因还在于经济社会发展使然。现代化进程导致社会系统的复杂性不断提升,形形色色的社会问题不断涌现,需要承担着社会公共事务日常的直接的管理职能的行政权力,扮演更能动的和更强有力的角色。而另一方面,面对如此强有力的积极作为的政府,亟需推进和加强权力运行制约和监督体系建设,最大限度地减少权力滥用的空间,并确保其沿着为社会公共利益服务的指向发挥积极作用。

 

【四、使人大运转起来:强化“回应性政府”的制度保障】

强化对权力的制约和监督,是当前推进国家治理现代化的一项重要议程,也是十八届三中全会在政治建设领域提出的一项主要任务。加强权力制约和监督,一方面可以通过不断完善专门机关的监督,包括审计监督以及正在开始试点的国家监察机构的建设,另一方面应逐步推进人大监督的强化和完善。人大及其常委会的监督,是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督,其实质是按照宪法和法律赋予的职权,对国家行政和司法机关的权力进行制约,以保证国家机器按照人民的意志和需要运转。因此,从法理上说具有至上的权威性。应高度重视人大监督在权力制约和监督体系中的地位和作用。

而人大监督得以加强的一个基本方式,就是通过不断扩大政府决策和治理过程的“参与度”来实现的。在代议制民主中,政治参与的一项重要功能,就是对政府实施监督,以使其行为不违背人民的意愿,或防止其以权谋私。

近些年来,随着政治参与问题普遍受到重视和强调,一方面,从中央到地方,在推进政治参与方面已经开展了多种多样的实践尝试,并且形成了一些基本的制度安排。然而,另一方面,随着参与的广度的发展,人们开始对其“深度”提出了更高的要求,不是仅仅满足于意见的“听取”,而是进一步关注到自己的意见是否得到“采纳”。而一旦发现自己的意见虽然总是被“听取”却从不被“采纳”,这样的参与方式就会受到质疑,使得相应的制度安排的公信力大大削弱。

我国目前的政治参与扩大和发展进程之所以陷入如此窘境,其中一个重要的原因在于忽视了政治参与赖以实现和维系的社会基础和基本条件问题。因此,在当前以及今后的一段时期里,充分利用现有的制度资源,激活并发挥既有的各项制度的作用,恐怕依然是满足人民群众对于知情权、表达权、参与权以及监督权的现实需求,同时尽量保持不断扩大的政治参与有序化,减少非制度化的参与行为的更为可行的一种思路。在这个问题上,我国的人民代表大会制度应当并且能够发挥重要的作用。其中,非常值得关注的一个途径,就是通过充分发挥人大代表的作用,达致反映和聚合民意的功效。以此为基础,逐步扩大政治参与的范围和幅度。

 

【结束语:存量改革与法治思维】

政治发展是一个长期的历史过程。在这一过程的不同阶段上,会面临不同的问题和任务,相应地,需要不同的政治建设和改革的思路。在现阶段,借助于现有政治制度体系,特别是作为根本政治制度的人大制度,构建“回应型政府”,改善政府与民众的相互关系,不失为一条相对稳健的政治改革和政治发展思路。 

人大制度不仅为确立和发展中国特色社会主义民主政治提供了基本的制度框架,也是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。推进国家治理体系和治理能力现代化的主要意涵,就在于发展并最终形成一整套更加定型的、更加成熟的与现代化要求相契合的制度体系。因此,完善和发展作为我国根本政治制度的人大制度,应当成为推进国家治理体系和治理能力现代化在政治建设和政治发展方面的重点。

以人大制度建设和改革切入点,可以支撑、牵引和推动包括法治体系建设、权力运行制约和监督体系的完善等在内的政治建设领域各方面的改革和发展。

人民代表大会制度是我国宪法规定下来的根本政治制度,认真落实宪法和法律赋予人大以及人大代表的职权,也是对宪法的尊重,是实施宪法的一种具体举措。因此,在坚持和发展人大制度想前提下推进国家治理现代化,实际上也是在政治建设方面运用法治思维和法治方式的一种体现,对于促进全面依法治国的实现也具有积极意义。

 

(2016-12-16 15:53:00 点击)
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