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地方生态文明立法模式与运行效果考量——以贵阳生态文明立法为例
作者:赵 翔
文章来源:  《人民论坛》 2016年10月18日

  【摘要】党的十八届五中全会将绿色发展作为我国“十三五”乃至更长时期经济社会发展的一个重要理念,对此生态文明立法应当积极回应。针对目前存在的政策性立法的导向功能不彰、管制性立法的整合功能不足等问题,亟需完善地方生态文明立法模式的理性预期与运行效果。

  【关键词】生态文明立法 立法模式 运行效果 地方立法

  【中图分类号】D922.6     【文献标识码】A

  党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,明确了绿色发展是我国“十三五”乃至更长时期经济社会发展的一个重要理念。作为超越、扬弃旧的发展方式的规律性认识的最新成果,生态文明和绿色发展的法制化,离不开中央层面的“顶层设计”与总体性制度供给,更需要地方立法层面的积极探索。

  地方生态文明立法模式——基于管制性与政策性立法分析

  立法的本质在于分配正义,与生态文明建设息息相关的经济利益、社会利益、环境质量和意识形态的差异都会引发立法问题。地方生态文明立法模式,是指地方立法决策者根据法定职权和程序,在制定地方性法规、地方政府规章等规范性文件来推动区域生态文明建设法制化的进程时,需要遵循或参照的惯常路径、基本次序和标准样式等要素所组成的一种立法分析框架或者范式。

  作为环境资源保护立法的原型,管制性立法一般以污染介质或自然保育客体为重点,通过制定一定的管制目标,采取不同手段来维护和改善环境品质。如大气污染防治法、水污染防治法和森林法等大多数环境资源立法,都属于管制性立法。相对于管制性立法,政策性立法一般不以管制有效性为定位,而是突出政策导向问题。

  地方生态文明立法模式下法律实施问题考量——以贵阳为例

  贵阳市人大及其常委会自1986年拥有立法权以来,截至2014年底,共制定地方性法规99部,废止28部,涵盖经济建设、生态文明建设、社会建设、文化建设和民主政治建设等领域。现行有效的生态文明类法律(22部)与经济建设类法律(23部)数量大体相当,基本践行了贵阳有能力守住“发展与生态”两条底线的“分配正义”。然而,地方生态文明立法模式的理性预期与运行效果之间还存在着差距。

  政策性立法实施存在的问题。贵阳生态文明政策性立法系全国首创。2009年,贵阳市人大常委会通过国内首部促进生态文明建设的地方性法规,即《贵阳市促进生态文明建设条例》。2013年,贵阳市人大制定了《贵阳市建设生态文明城市条例》,原《贵阳市促进生态文明建设条例》废止。这部政策性立法,事关生态文明的观念转变、产业转换、体制转轨和社会转型,关系改革发展稳定大局,旨在彰显贵阳生态文明建设的政策导向功能。然而,一方面,地方生态文明政策性立法承担过多的管制内容,致使该条例的政策导向功能不彰,同时也使该类管制性问题复杂化。另一方面,地方生态文明政策性法律的实施有待加强。以政策导向为主的《贵阳市建设生态文明城市条例》长期遭遇实施瓶颈,致使有关部门对《贵阳市环境噪声污染防治规定》和《贵阳市水污染防治规定》等地方性法规以及地方政府规章的立法评估与生态化改造的进展缓慢。

  管制性立法实施存在的问题。1991年,贵阳市人大常委会制定第一部环境保护地方性法规,即《贵阳市城市园林绿化管理办法》。截至2014年底,该市现行有效的地方生态文明立法22部。除了少数政策性立法之外,其余都属于地方生态文明管制性立法。因此,导致地方生态文明管制性立法较为分散。我国现行环境与资源法律体系是建立在污染媒介和自然保育客体为重点的两大板块基础之上的,实践中管制性立法随着管制的环境因子或污染介质的增加,往往是法越立越多、管制机构越设越细,执法范围越来越广。就贵阳而言,涉及到“水”环境因子的地方性法规有《贵阳市城市节约用水管理条例》、《贵阳市水污染防治规定》等6部;涉及到“植被”环境因子的地方性法规有《贵阳市环城林带建设保护办法》、《贵阳市生态公益林补偿办法》等4部。这些管制性立法之间往往因主管部门不同,就可能在适用法律、组织分工与具体管制等方面造成“九龙治水”、各行其是,如此,亟需有效整合。此外,管制性立法的实施难以做到“零容忍”和“全覆盖”。法律的实施因受到设备、人力、财力、时间等因素制约,而难以做到严格执法,多数生态文明管制性法律的实施还存在选择执法、运动执法等情形。

  完善地方生态文明立法模式与运行效果的建议

  完善地方生态文明政策性立法。第一,明确地方生态文明法制建设的“基本法”。正如《贵阳市建设生态文明城市条例》是原有《贵阳市促进生态文明建设条例》的升级版,应明确其基本法地位,彰显其政策性立法的理性预期,并相应缩减其管制性立法的内容。这也许是其后《珠海经济特区生态文明建设促进条例》(2014)、《贵州省生态文明建设促进条例》(2014)和《杭州市生态文明建设促进条例》(2016)等政策性立法在内容选择上,重政策导向而轻管制有效性问题的趋势所在。据此,今后制定的地方生态文明促进条例或者建设条例,应直接由省级人大、设区的市人大或者自治州人大制定,拟宣示其“基本法”地位。第二,加强政策性立法的导向功能。地方政策性立法面临的最大挑战在于提供何等制度基础与政策导向的问题。据此,应立足于生态文明和绿色发展的内涵、外延、目标、原则和方法等全国性视野,旨为当地调整生态规划、生态经济、生态环境、生态文化、信息公开和公众参与的地方性法规和政府规章,开展立法评估和生态化改造,因地制宜地发挥该政策性立法的导向功能。

  完善地方生态文明管制性立法。第一,管制性立法亟需有效整合。生态系统的整体性及其物质、能量和信息的流动性,单凭管制性立法的孤立、机械应对,是难以解决环境问题的。应通过整合地方管制性立法,来推动当地环境与资源管制的跨媒介整合、跨区域整合、跨部门整合,最终实现整合、适应性管理,从而提升当地生态文明建设和绿色发展的管制水平。

  第二,开展管制性法律的严格执法与规范执法。为解决地方生态文明管制性立法的实施难问题,建议通过明确各级地方政府及其工作人员生态文明建设的法律责任,提高地方各级政府的生态文明意识,建立“定责、履责、问责”的网格化责任管理体系,来营造严格执法的法治环境。与此同时,建议加大对执法人员的投入,完善生态文明执法机构及其执法者的执法资格,增加执法设备和执法技术的资金投入,合理配置执法机构的执法资源,实现执法手段的科学化和现代化,重视市、县层面生态文明执法队伍建设,并适时关注严格执法中的公平与效率问题。

  处理好政策性立法与管制性立法的关系,重点在于把握好立法模式适用的“度”。地方生态文明立法模式的选择中管制有效性问题并非唯一,应在数量繁多的地方管制性立法之外,重视地方政策性立法。纵观《贵阳市建设生态文明城市条例》共5章50条,前述中如何落实“门前三包”责任制,规制随地吐痰、违法横穿马路等问题,并非《贵阳市建设生态文明城市条例》这一部主要以政策性立法为导向的地方性法规所能“承载之重”,还需要通过制定、修改或整合以管制性立法为重点的地方性法规、地方政府规章等规范性文件,以实现地方政策性立法与管制性立法的求同存异、互融互补。

  (作者为贵阳学院法学院副教授、中南财经政法大学博士研究生)

  【注:本文系贵州省教育厅高校人文社科研究项目“贵州水生态文明行政执法研究”的阶段性研究成果,项目编号:2016GH17】

  【注释】

  ①温晋锋,王谟:《雾霾治理立法:趋向与反思》,《人民论坛》,2016年第14期,第103页。

  ② 赵翔:《论环境质量监管的制度因应——从“爆表”与“北京咳”谈起》,《人民论坛》,2016年第5期,第36页。

(2016-10-21 09:31:00 点击)
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