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加快新农村建设进程的突出问题研究
作者:李应宝
文章来源:  昆仑策研究院

   2005年10月党的十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。历时10年,总体讲,在中央大政方针政策的驱动下,在各级各部门的认真贯彻实施下,在广大农民的辛勤努力下,特别是在城市建设飞速发展的强力拉动下,取得了令人欣慰的成效,农村建设和农村文明进步的进程明显在加快。但就农村的整体状况与新农村建设的规划要求还相差甚远,与发达国家可比因素比较差距不小,很多突出问题当务之急要探析要研究,以便开足马力前行。
 

  
 

    一、当前主要难题 

  
 

    困境之一:收入结构不合理,长期稳定的增收机制仍未建立。 

  
 

    一是收入增长华而不实。虽然2004年、2005年农民人均纯收入出现恢复性增长,但其主要源于中央取消税收及地方支农惠农政策和农产品价格上涨;2014年农民人均收入一跃达到了9892元,其中政策性增收因素要占70%之多,真正靠农民自主经营或创新发展收入比重很低。

  
 

    二是收入结构不合理、层次低。农重非(农)轻,家庭经营性收入仍是不少农民收入的主体。农民工资性收入仍只占纯收入的30%左右;而且种植业收入仍是好多地方好多农民增收的绝对支撑。

  
 

    三是收入不平衡,城乡差距进一步拉大。平均水平掩盖了相当一部分低收入农户,贫富差距在拉大。据调查,目前人均收入低于1000元的农民占到30%左右,很多地方还不止。四是收入质量不高且稳定性很差。农民收入年年增长,但生产性支出也随之越来越大,相应的现金积累越来越少。好多地方全靠青壮年农民常年出去打工挣些钱用,根本不是靠地方靠农业发展而带来的收入增长。

  
 

    困境之二:农村债务沉重,村集体经济还很薄弱。 

  
 

    当前农村集体几乎呈现“集体经济无实力、为民办事无能力、支部缺少凝聚力、群众缺乏向心力”的局面。大多地方除城中村之外,没几个村有较稳定的收入,特别是边远贫困山区村不负债还算万幸,几近40%的村负债严重,最多的竟达四五百万元!农村税改后,农村债务的化解基本冻结,既没有明确的政策,也没有新的来源,想还一分钱债难上加难。

  
 

    其次,税改后,化解债务有两难,一是禁止新增债务难。基层组织本来债务累累,但还要发展经济兴办事业,如修路修桥、农水工程、兴办公益事情以及必要的办公费开支等,只能是举债贷款,旧债未还,新债不断,有的像滚雪球一样越滚越大,使之更加恶性循环。二是化解债务难,处理债权债务关系难。因为村债不是国家债,上级只给政策不给钱,该卖的资产都卖光了,还款仍不见效。相互欠的一大砣,债权债务矛盾多,该还的还不了,该收的收不了,中央只考虑改革效果巩固、怕农民反对,而严重失去了公允,原来积极交了税收提留的又没退还,这公平吗?好多村债纠纷法律不判,闹事不断,形成了新农村建设推进的严重障碍。

  
 

    困境之三:农村基础设施依然脆弱,生产生活环境改观不大。 

  
 

    一是生产基础依然薄弱。突出在农田水利灌溉工程年久老化普遍失修,水利灌溉率越来越低。我的家乡原来很能蓄水保灌溉农田的一座水库,现在均蓄不到一米深的水了,都被私人承包、村干部合伙分钱搞坏了。农民干反映,没人去解决。遇上前几年中央给钱改造疏浚机会,多数又被层层虚报搞鬼截留用钱,致使多数堰塘、水库仍未修理。

  
 

    二是生活环境依然落后。特别是村庄规划无序、搭建无章、杂物乱堆、污水横流、人畜混居等现象仍还严重,改善环境的呼声越来越强烈。而我们的城建城管规划部门多多,办事空空,只管罚款要钱,不愿管理服务。

  
 

    三是弱势群体关照依然弱化。尤其是住房难的问题很突出,也很罕见!我老婆的亲舅舅86岁了,是个老城镇下放户,因两个女儿出嫁后均患精神病无力瞻养成为五保户,但一直都靠我们接济,直到去年离世还住在我们亲自给他搭建的两间旧瓦房里,无人问津,而且前几年还是利用我在财政局的名声,有意叫老婆找到镇民政办主任,才追回他应该享受五保待遇几年的钱,一直都是村文书贪污挪用着,真令人汗颜!而地方吹牛说帮助弱势群众改造危房住宅多少多少,确保五保待遇兑现100%等等,只会吹牛屁,假的多真的少!像这类事情在农村不知有多少,根本无人过问。绝大多数村干部只拿工资发自己的财,乡镇干部更没人愿去讨麻烦,在“走读”干部体制和通讯极其方便的现实下,两级组织几乎处于瘫痪状态,新农村建设真是个未知数。 

  
 

    困境之四:农村社保任重道远,老有所养所医问题仍很突出。 

  
 

    一是农村养老仍然是以家庭养老方式为主,没有任何新机制。随着农村改革和工业化、城镇化的深入推进,父子两代除了血缘关系和未成年时的抚养关系之外,几乎没有别的维系,这使赡养老人只有传统道德这一个约束力了,而这个约束力也在现实物质金钱化的气候下日益递减。如果这一底线再失去,农村养老问题真是一个十分严重的社会问题,父母生养多个子女老了竟无人去管的案件在农村越来越多,指望法院天天去审判,并没有从根本上解决。另一角度说,这一问题的日趋严重,也凸显出城乡发展的不合理性,整个公共产品供给上的城乡巨大差别政策的误导,致使城乡社会保障覆盖率之比高达28:1。

  
 

    二是医疗费用增长远远超过农民收入的增速。“致富十年功,得病一日穷”,特别对大量中低收入农户来说,因病返贫、因病致贫的问题更为严重。有位山村干部曾告诉我说:“现在很多农民得了病尤其是得大病,往往都是小病慢慢扛,大病等着见阎王,而不想让家人搞穷花光,心疼儿女和家人”。既是有点条件去治病,却被“县里报销得多治不好病,大城市好医院治得好病的报销很少”的滞后体制局限了唯有的期望。不少农民幽默地总结说:“有什么别有病,没什么别没钱”。尽管现在在着力推进农村合作医疗并在并轨,却报销比例水份太大,说的是报销75%,这也不能报,那也不能报,最后实际报销不足50%,这些现状很不乐观。有40%左右因经济困难而放弃就诊,居于怕看病、看不起病的因素之首。

  
 

    困境之五:农民素质现状堪忧,广阔天地越来越多的丢失。 

  
 

    普遍存在有吃有喝就富裕的“小富即安”心理,缺乏干大事创大业的开拓进取精神。同时也缺乏诚信意识,偷摸拐骗等不诚信行为在农村仍还比较盛行。农村劳动力平均受教育年限为7.2年,文盲、半文盲和小学文化程度竟占50%多,初、高中和中专文化程度占48%,大专以上不足2%。近80%的劳动力没有接受过任何职业技术培训。加之现在大学生不安排工作了又很花钱,农村子女上大学的欲望大大减退,不久的将来新型的文盲层将急剧扩增。由于文化偏低决定了科技知识匮乏,种地千年一法,打工只靠出苦力,身上没有一技之长,原始性劳动输出过多,且收入仍然很低。随着市场经济发展,法律制度不断完善的进程加快,不少边远贫困农民仍然意识淡漠,不学法,不用法,不守法。加之社会普法在农村几乎是空白,导致大量农民成为无头苍蝇,没有正确思想和法律准则指导自己的社会行为,要么无心中意违法犯罪,要么无力保护自己的正当权益等等问题比比皆是。思想阵地丢失严重,不少农户楼房盖了,车也买了,钱袋鼓了,脑袋空了。在市场经济负面影响下,世界观、人生观发生了质变甚至扭曲,突出表现为宗族观念浓厚、狭隘意识强烈、迷信思想严重、道德严重滑坡等等。笔者看到一文报道“一位60多岁的老支书看到上至七、八十岁的老太太,下至十来岁的小毛娃,顶风冒雪,踏着泥泞往返十几里去庙里做礼拜,痛心疾首地说:‘在这种天气,我召开党员大会都开不齐,不靠谱的事反而积极得狠,难道外国的耶稣真比中国共产党强?怪了’”!这种现状真令人费解。不是吗,我们这里交通这么便利,人口这么密集,生活这么富裕,为选举村里一天给村民出上百元的务工费都没啥人到场,这种现状不得不发人深省。

  
 

    二、形成阻碍要因 

  
 

    一是认识不统一,行动难协调。尽管中央提出了五句话的歌罗句,但新农村建设究竟是什么?怎样建设新农村?基层干群仍然疑惑多多。有的认为新农村是一件遥不可及的事物,应该专指中东部农村建设,在西部落后地区建设新农村不现实。有的认为新农村就是盖新房、铺油路,让农民住进小区,理解为新村建设。有的认为莫又是形象工程和政绩工程,搞一搞新名堂,摆一摆花架子,上级验收验收就算了。还有的认为对于农业人口占到80%的地域来说,既要建设新农村,而又要转移农民,减少农民,消灭农村,实施以城带乡、以工带农,这两种搞法是否矛盾对立等等。调查测试,有80%的群众表示只要自己不掏钱就愿意搞新农村建设,完全愿意搞新农村建设的仅占20%,畏难情绪,等靠要思想严重,主动参与新农村建设的积极性和热情不高;有的认为缺钱、缺人事难办,许多基层干部有热情,有想法,但谈到具体落实时,又害怕陷入前些年建校、修路上头压,群众骂,自己背债务,事后没人管的尴尬境地。农村干群的种种心态,从一个侧面反映出新农村建设既是一件大好事,又是一个大课题,很多地方是难题,需要认真对待。

  
 

    二是自身造血功能差,财力很局限。财政困难,支持资金太少;农村集体不仅积累差,而且不少村还欠一屁股债;农民增收不稳定,大量都是打工收入,光往城市里跑,新农村建设靠谁搞?根据“十一五”规划方案测算,仅完成农村道路、安全饮水、沼气、改厕、建房、环境整治、农水工程等等建设,一般的村级概算资金就得大几千万甚至上亿元,在不少农村人均财力不到1000元,市、县财政在保工资、保运转、保稳定之外,能够投入新农村建设的财力非常有限,连中央投入新农村建设也不超过1000个亿。新农村建设面临巨大的资金缺口,如果缺乏稳定的投入渠道,很容易造成乡村举债建设,形成新债务,或者增加农民负担再摊派。再加上整合项目建设资金难、农村融资环境差、财力供给机制不健全等等现实问题,尤其是自身造血功能差、金融服务相当不足,致使新农村建设缺乏内动力,好多因素呈现只是干喊口号不实干的境况。

  
 

    三是基层组织难适应,职能很弱化。特别是农村税费改革不准再向农民乱收统筹提留之后,农村集体基本上是:家产分光、资产卖光、积累搞光。什么都靠上级转移支付的钱来保障运转,乡镇和村级组织觉得很没搞头,改革大有顾此失彼之嫌,顾了农民不骂娘不乱收税费滥摊派了,而顾不了镇村干部咋领导、咋搞钱搞政绩,牌子挂得闪闪亮,班子配得整整齐,就是随便整不到钱了,没劲干,个个思索着何去何从,盼望着职能转变,与新农村建设很难实现有效衔接。大量乡镇政府几乎是赤手空拳,自身难保。他们戏言:“过去无法,干部有法;现在有法,干部无法”。农村税改后,由于本级无财力,上级给的很不足,乡镇工作难以正常开展,工作靠的不是党性原则和科层制压力,而是村干部看在乡干部的老面子上才去落实各项工作的。乡村两级组织本应是新农村建设的主体,而却以减负为主导的乡镇体制改革,大大锐减了乡村两级组织的权和利,在使乡村干部无法做坏事的同时,也做不成好事。于是乎,好多乡镇政府或村两委几乎都是只拿工资不干事,只要手机畅通就行了。大量工作完全依靠电话来、电话去、空对空的说说而已,新农村建设要等到猴年马月?!

  
 

    四是本土经济没得发展,建设成空话。不可否认,这么多年的改革开放,诱导也好或迫使也好,使不少青壮年农民劳力劳务输出,是给农村收入带来了很大变化,就某个村、某个农户甚至是大翻了身。但就推进新农村建设而言,几乎成为空话。你看看目前,几多村集体有基地?有企业?有积累?尤其是内地或边远贫困乡村集体更是妄想!没有这些厚实的基础,新农村建设何以谈起?因为,新农村建设最终要靠农村的整体收入水平提升,农村资本有了积累,才能很给力。简言之,大量农村目前尽是劳务输出的收入支撑,新农村建设只是不实在的成果、不长久的现状,新农村建设那些标准何时能达到?本地穷得叮当响,人都不在家,屋里落满了蜘蛛网,何谈建设新农村?那不是一句空话,既是有,也是少数现象,多是一些地方官员吹牛和记者想暴冷门吹成的,背旯旮里有几个建成了新农村?!

  
 

    三、加快推进力策 

  
 

    第一,要深化认识。目前,新农村建设推进很大程度是流于形式的多,真实推进的少;喜欢吹嘘的多,包括我们的领导干部和新闻记者,真正实干的人少;规划连篇的场面多,支撑内涵的东西少。要针对当前广大干部群众对新农村建设思想认识的现状,在全国农村尤其是县镇村一级的要开展一次比较透彻的“什么是新农村、怎样建设新农村”的大讨论活动,以及从上到下开展一些有声势、有深度、接地气方面的真实性宣传报道,广泛宣传新农村建设的实质性意义、任务和要求,着力解决广大干部群众尤其是基层领导干部对新农村建设的疑虑和困惑,消除思想上的各种模糊、片面的认识和存在的误区,克服急功近利、畏难后退、等靠要、一刀切等等思想情绪,进一步提高广大干部群众对建设社会主义新农村的重要性认识,紧密结合中央“四个全面推进”治国战略,进一步统一思想,统一步调,真正明确新农村建设是农村全面建成小康社会的总体检验,是中华民族复兴的重要基业,是中国迈向新时代的必然之路,从而使基层干部群众准确把握新农村建设的内容、目标、方法和步骤,确保新农村建设沿着正确的方向扎实稳步推进。

  
 

    第二,要扭住发展。发展确实是个硬道理,新农村建设更不例外。如果农村劳力老是跑到外面打工,涌入城市拼命地挤钻过日子,咋来建设新农村?你看现在除了一些城中村富裕外,没有几个村称得上富裕的,特别是内地和贫困山区农村,有几个村集体有积累?有企业?有资产?什么都卖光了,搞尽了,拿什么来创造集体财富?本地发展才是真,村里有钱才硬呛!所以说,要回过头来总结完善和改进,不然光指望上级转移支付或立项建设,没有自主权和自我造血功能,新农村建设发展也不会稳固长久。因此,县、镇、村一定要扭住村级经济发展不放松,不断增强村集体积累水平才是真!就目前村级经济发展状况看,硬是要制定硬性目标,上马一些实在项目,振兴村级经济,包括县级招商引资项目都可选择乡村宝地落叶开花结果,尤其要动员外出打工的或就地经商的本地能人回乡领办或村集体兴办企业实体,国家要给些倾斜,金融业要全力支持,无论什么体制和形式,保证一个村至少要兴办1-3个企业,发展3-5项种植或养殖业,要办一个成一个,搞一项兴一项,一步一个脚印地往前抓下去,一直抓到绝大多数村民们都不想出去打工为标准,只有村民们在家里能谋事、能挣钱、能养家、能发财,一家老少都能天天在一起享受天伦之乐了,新农村建设目标才能一个一个地实现,这要作为当前新农村建设的新思考和首要追求,大力调整发展部局。

  
 

    第三,要提升素质。随着城镇化建设推进和新农村建设纵深发展,农村的整体素质提升是个很基础基础的问题。因而,务必抓住三个方面不松懈: 

    一是要强化农村教育成果巩固和发展。除了义务教育水平要在农村巩固、保证入学读书率外,还要加大对农民大学生的扶持力度,落实各项优惠扶持政策,千方百计地保障农民大学生大量地读到大学毕业,将来无论他到哪里去,都将产生深远影响。

    二是要强化农民的技能培训。切实落实培训经费,加大素质提升供给财力,尤其是县级要保证落实专项经费预算和保障供给,严格使用监管,切实用到培训农民技能上,对45岁以下的农民硬是要保证学会1-2门专业技能,这要作为各级领导干部尤其是包村干部的硬考核指标,保证硬性落实到年轻农民人头,使他们在哪儿都能撑家糊口、有用武之地甚至赚大钱,不能再因无技能而贫困、而低收入。同时,通过技能培训助推他们掌握务农新科技和经营新水平,推进农村现代服务业发展,向新型现代化农民迈进。

    三是要强化农民文明素养提升。要通过必要切实的文明户、新居民等等一些有效健康的活动,督促农民提升城镇生活素养和文明程度。比如在社区邻里开展讲卫生、讲健康、讲道德、讲诚信、讲互助、讲和谐等等行之有效的竞争活动,相互促进,相互帮赶,努力提升农民的城市化生活的文明素养。

  
 

    第四,要拓展财力。据国家统计局初步测算,到2020年我国新农村建设资金需求总量大致在15万亿元左右,这些资金除了国家财政投入外,更多的还需要社会投入。因此,建立多元化、多渠道筹措建设资金的有效机制是新农村建设中急需解决的大问题。尤其要着实解决村级自主财力是关键。我以为,当前要从三个方面抓转向、下功夫: 

    一要在“多予”上下功夫,关键是要实实在在的调整财政支出结构。中央和省要建立新农村建设专项预算资金,可以将“五补一免”资金、或粮食生产奖金,以及财政专项支农资金等等,整合为新农村建设专项预算资金。除了中央外,省以下财政也要加大投入力度,按照中央“三个高于”的规定精神,真正把财政支农资金增量要高于上年、国债和预算内资金用于新农村建设的比重要高于上年、其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年落到实处。特别是要提高土地出让金支持新农村建设力度,在政策上明确从土地出让金中提取更大比例用于新农村建设。

    二要在争取和整合上下功夫,关键是集中使用农村项目资金、突出重点地推进新农村建设。特别是县一级要抢抓国家加大新农村建设投入,包括西部大开发、高新科技区以及“一路一带”等重大投入机遇,认真研究政策导向和资金投向,搞好对口立项争资,不放过每一个机会。在此基础上,对建设资金使用,要打破条块分割体制,以县为主进行整合,由新农村建设办公室统筹规划布局,财政统筹资金预算和梱绑安排使用,职能部门负责各自项目的具体实施,进而形成新农村建设的聚合力。

    三要在调动各方积极性、广辟建设资金上下功夫,关键是要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导粘合作用。坚持财政资金投入重点项目建设、社会资金投入日常建设的总体思路,充分发挥农村社区和农民的主体作用,引导全社会积极投入新农村建设。制定更多更实在的优惠政策,形成一方投入洼地,大力招商引资,支持产业对接和创新创业板块经济发展,鼓励房地产开发等众多民间资本和社会团体投资建设新农村。同时,要增加金融机构对农村的投入实力,实行多种体制的信贷扶持,不断增强新农村建设的“钱流量”。

  
 

    第五,要配套改革。 

    一是要因地制宜制定政策和用活政策。制定政策上要充分考虑基层实际,不要过于教条机械,使基层在大政策、大规划的前提下,结合建设过程中出现的各类问题和矛盾,灵活运用政策,以最小的花费取得最大的经济社会效益。尤其在政策资金方面更应细化有针对性,便于下面好规划,好操作,不要只给宏观政策,不给具体政策和项目资金,导致基层建设的盲目性。

    二是要减少“一竿子”插到底,下放权力,给基层更大的实施操作空间。把主要精力放在为基层优化发展环境,提供项目建设资金上,而不是一切代办代理。在政策上多给基层空间,诸如在土地、税收等方面,本着发展壮大地区经济的原则,发挥基层的主观能动性和创造性。建议上级把一些在乡镇实施的项目交由乡镇统筹整合实施,上级职能部门具体监督,而不能光让上级部门管钱、下命令,镇、村只管技术、人力和组织实施,给点乡镇的自主权。

    三是要加大公共产品承担职责,优化基层干部队伍。农村中本应由政府提供的公共产品,应由县以上财政承担,以减少镇、村的事权大于财权、摊派或举债运作现象的屡屡发生。同时,要加强中心镇、重点镇的领导力量,特别要选派那些优秀年轻干部到镇、村任职或挂职,多选招一些优秀的高校毕业生充实到乡村一线,增强新农村建设的科技知识能量和有生力量。

  
 

    第六,要强化领导。新农村建设是一项庞大的系统工程.各级组织尤其是县一级,要把新农村建设作为“三农”工作的核心和总抓手,抽调力量,层层成立像上世纪90年代初的小康办一样的专门机构,以便具体得力地协调指导整个区域的新农村建设工作,切实负责新农村建设的整体规划、总体指导、具体组织实施,包括各业务部门的协调配合、项目资金整合、人员力量的调配以及各阶段工作的组织实施和督导等等。镇、村两级要结合实际,在健全机构的同时,保证一个村有2名以上的行政干部或科技人员,驻村包保抓落实,抓指导,负总责,硬考核。同时,对整个推进工作要制定具体可行的工作规划和实施细则,分村列出目标推进时间表,步步为营地组织实施新农村建设,真正形成一级抓一级、层层抓落实的有力工作机制。整个推进工作要纳入对各级党政班子和领导干部的年度实绩考核的硬指标,作为对班子考核和干部奖惩任用的重要依据,建立奖优罚劣、奖惩分明、行之有效的考评验收机制,实行定性定量考核兑现。建议今后对农业、农村和农民的各项考核达标全部综合为新农村建设一项进行严密考核,进而用各项经济、社会乃至生态、文明等等细胞目标的发展考核来有力推进新农村建设进程,确保新农村建设推进上台阶、达目标。

  
 

  (作者单位:湖北省南漳县财政局;【原创】来源:昆仑策网)

(2016-07-20 09:37:00 点击)
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