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治理创新使中国体制更具适应性
作者:鄢一龙 清华大学公共管理学院
文章来源:  《红旗文稿》2015年10期

“两岸猿声啼不住,轻舟已过万重山”。中国发展不断迈向新征程的同时,各种“中国崩溃论”也不绝于耳。最新的版本就是近期美国的所谓“中国通”沈大伟发表文章,预测中国体制面临崩溃,中共的统治进入“最后阶段”,一时间在国内外形成一股不小的舆论风潮。


一个国家政治体制生命力的关键不在于它所面临的挑战,而在于它是否具有应对挑战的能力。对于哈耶克、诺斯等西方学者来说,只有具备市场经济、公民社会、多党竞争等特征的多中心体制才具有适应能力,与国家权力集中相伴随的是制度的僵化。而中国政治体制缺乏竞争性选举,无法对公众诉求作出及时有效回应,所以无法根据情势的变化加以适应性的调整。


然而,中国过去36年急剧的制度变迁和政策变迁,及其表现出的应对层出不穷挑战的能力,显然已经超出了这一刻板认识。因此,一些温和的西方学者对这一认识进行了有限度的修正。沈大伟本人就曾经将中共描述为调适性(adaptation),但是他仍将中国视为一个自上而下控制的单中心体制,体制适应性来源于中共的主动调整或者被动响应,前者与一党体制后期的权力收缩相伴随,后者导致威权体制的脆弱性加剧。因此,沈大伟本次观点与其说是个大转向,不如说是他固有立场的回调。


事实上,中国的体制既不是多中心(polycentric),也不是单中心(monocentric),而是介于两者之间。新中国成立66年的探索和调整,形成了一种自下而上和自上而下结合的新型的治理机制,我们称之为“N+1”中心治理模式。其中N就是指不同部门、地方政府、企业、公民等多元主体共同参与国家治理,而其中的1就是指中国共产党的领导。正是这两者的有机结合,使得中国的体制表现出比多中心体制和单中心体制更高的适应能力。具体而言,有以下几个方面:


 


1. 决策者“从实践中来”的政策学习。能够对实际情况作出正确判断,无疑是体制适应能力的前提。许多西方观察家都注意到中国的政策表现出很强的务实主义(pragmatism)特征,这一特征的背后是中国注重“从实践中来”的政策制定哲学。


第一,中国的政策过程非常注重调研。重大政策出台之前,从国家领导人、起草人员、人大、政协,以及参与的智库都要开展大量的调研,深入到地方和基层了解情况,掌握第一手信息。


第二,注重将地方的实践经验总结后加以推广。中国的大量政策是通过归纳和提升地方经验形成的中央决策,并加以全国推广。


第三,注重地方政策试点。大量变革都是从地方进行试点,反复试错,成功之后再推行到全国。德国学者韩博天(Sebastian Heilmann)将这一模式称为中国“中央主导的政策试验”。


第四,注重总结前一轮政策的实施经验。中国存在大量反复进行的政策循环。例如,五年一次的国家五年规划制定,每年一次的政府工作报告等,这些政策制定前期都要对前一轮政策的实施情况进行评估和回顾,分析问题,总结经验。


 


2. 逆向的公众参与。中国政府在不同的政策层面和政策领域都表现出对于公众诉求的很高的回应性。从多元主义视角来看,中国确实表现出较低的公众主动参与,但是在政策制定过程中,决策者主动地深入广大人民群众,了解他们的疾苦与需求,王绍光称之为公众的逆向参与。与主动参与相比,逆向参与有助于吸纳参与能力较弱群体的观点,从而获得更完整的代表性。逆向参与研究发现大体有以下几个途径:


第一,决策者调查会。指决策者和不同阶层、代表不同利益群体的公众直接接触和沟通,以了解公众意见。


第二,动员式意见征集。指通过政治动员系统来鼓励和征集公众对于公共政策的意见。


第三,正式渠道的公众征集。指通过公开的渠道鼓励公众建言献策。例如,国家“十二五”规划制定通过网络等广泛征求公众意见,共征集到64709条公众的建议。


第四,非正式渠道的公众表达。随着网络等公众政策讨论空间的兴起,公众意见通过公开渠道大量地影响政策议程的设置,以及决策的出台。


 


3. 协商讨论、集体议决的纠错机制。纠错能力是体制适应性的重要方面。中国的决策过程中的纠错不是通过相互否决实现的,而是通过相互协商、集体议决实现的。我们可以看到,中国的重大政策制定,需要反复征求各方的意见,反复讨论,集体决策之后才能出台。中国的重要政策制定并非“拍脑袋”,而是不同意见“交换,比较,反复”(陈云语)的过程,是无数个外脑和内脑反复纠错的过程。例如,对于国家“十二五”防灾减灾规划中关于灾后救助的一个指标值确定,就经过了长达一年多的反复讨论推敲,比较正反两个方面的意见,从原先的比较激进的指标值,到最后确定为一个比较稳妥的指标值。


 


4. 政治集权与行政放权相结合,维持宏观协调一致的同时,保证了地方政策的多元性和灵活性。中国作为中国共产党领导的单一制大国,中央政府具有不容置疑的政治权威,同时中国又是高度行政分权的国家。2012年,地方财政支出比重达到了85%。中国的治理权是高度下放的,中央政府通过目标、标准和政策进行宏观引导,将具体任务“层层发包”给下一级政府,由地方政府根据实际情况灵活执行。这使得国家在保持其强大国家能力的同时,又保持多元的灵活性,也就是顾炎武所说的“寓封建之意于郡县之中,而天下治矣”。


 


5. 党的动员能力和社会自组织有机结合。改革开放以后,随着单位体制的逐步退出,中国出现了独特的社会组织,在社会组织日益活跃的同时,中国共产党保留了其在社会治理中的广泛存在,自下而上的自组织与自上而下的动员治理相结合,使得中国的公众社会表现出更为高效的行动能力。最为典型的是北京奥运会、汶川地震救灾中NGO组织发挥了重要的作用,同时,也避免了西方公民社会兴起带来的碎片化、分利化问题。


 


6. 党长期执政形成的自觉调适机制。中国共产党不是一个对于外部压力被动响应的政党,而是一个主动的战略行动者。我们可以看到党不断地为人民和国家设置战略愿景,并不断将这种愿景转变为现实。同样,党完全可以根据民众的诉求以及实际情势的需要,进行自我调适,并理性地确定优先次序采取行动。当前,我们党推进的空前反腐败举措,恰恰是领导层看到了民心所向,进行的一场“自我革命”。而沈大伟所没能看到的是,反腐败并不是一场运动。当前的治标之策,是为下一步从制度建设上根本遏制腐败奠定基础。


 


7. 党的领导保证了政府的自主性,从而能够突破利益格局的固化。沈大伟认为中共十八届三中全会提出的经济改革,由于要触及大量的既得利益,不可能成功。他所没有看到的,恰恰由于有中国共产党这一坚强领导核心的有力推动,中国才能够打破利益集团的阻挠,从而避免了奥尔森所说的现代西方社会分利集团俘获的问题,持续推进符合人民长远利益和整体利益的改革。我们对党的十六届三中全会的改革进行过评估,发现到2012年,十年前提出的89.7 %的改革任务都基本完成。我们同样可以预期,党的十八届三中全会提出的三百多项规模宏大的改革,拿出任何一项在西方国家都只会是空头支票,中国却可以做到掷地有声、抓铁有痕。


在国家治理的不同层面,正是由于多元主体的充分参与,又保留中国共产党领导贯穿其间,从而造成一种放而不乱、活而有序的体制,使得中国能够将分散主体的自发适应性和战略行动者的自觉适应性有机结合起来,就是毛泽东同志当年说的“又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼,那样一种政治局面。”


沈大伟谈的中国体制所面临的五个危机,只是中国空前速度的转型和发展中必然遇到的阶段性挑战而已,不但完全可以在体制的框架内加以消化,同时有一些恰恰是中共自我调整能力的表现(例如他说的反腐败、经济改革、意识形态重建)。中国古人云:“尔曹身与名俱灭,不废江河万古流”,在可见的将来,崩溃的恐怕不是中国的体制,而是又一个国际“预言家”的学术信誉。

(2015-06-26 09:34:00 点击138)
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