中国社会科学院政治学研究所 English
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中国共产党推进共同富裕实践中民生政策的形成与发展——基于 1949—2020 年党的重要会议文本的分析

作者:许玉镇 张为娟 文章来源:《社会科学研究》2022年第4期 时间:2022-09-27

厚植共同富裕的民生底色,不仅是中国式现代化的重要布局,也是民生之治的成功典范,为解决国际民生的共性难题提供了中国智慧。作为实践共同富裕目标的关键抓手,民生政策具有“兜底织网”的双重效应,为增进民生福祉、推进共同富裕构建起了相对完整的话语谱系。既有研究囿于宏观视野而易忽略政策表述的延续性与“靶向性”,因此,将政策文本和政策工具理论相组合,有助于在“变”与“不变”中把握以民生促共同富裕的理论基础,理清民生福祉与共同富裕的逻辑关系,聚焦民生政策动态变迁的规律,夯实民生之治阶段性发展的效能,为推进人类社会共同富裕的现代化道路提供实践方向。

一、问题的提出 

民生问题是一个世界性的永恒话题,发展和改善民生的思想始终贯穿马克思主义唯物史观。马克思主义民生观产生于19世纪40年代,当时资本家只关心资本增值,根本不关心工人的民生状况,这种资本主义制度下“少数人的人权”与雇佣关系的异化使得劳动者遭受尊严和赤贫的双重压迫,“物的世界的增值同人的世界的贬值成正比”。人的尊严与自由的思想发展驱动着民生理论的不断发展。解决民生问题首先要解决“人的需要”,即改善“现实的人”的基本生存状态,而民生发展离不开“现实的人”的巨大生产力基础,也离不开人们对美好生活的追求。在对空想社会主义的共同富裕思想进行深刻批判后,马克思主义指出理想状态下“社会生产力的发展将如此迅速,……生产将以所有的人富裕为目的”,也就是将“社会主义和共产主义”作为推动民生改善、实现共同富裕的“制度根基”(这里就将民生寓于共同富裕思想中,明确了共同富裕目标的政党要求)。2021年,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出,“马克思主义是我们立党立国的根本指导思想,是我们党的灵魂和旗帜。”马克思主义的科学理论不仅将改善民生的信念转化为推动共同富裕的探索,而且为中国共产党持续保障民生、推进共同富裕的伟大实践提供了理论基础。

“我们党历来高度注重总结历史经验”,在党的十九届六中全会公报,“历史”被提及72次,“民生”被提及17次,“富裕”被提及8次,“共同富裕”被提及5次,并明确提出了“全体人民共同富裕基本实现”“人民享有更加幸福安康的生活”的奋斗目标。政策是政策制定者对价值理念、目标导向的高度凝练。党的经济政策与民生政策在各项政策中居于核心地位,从经济探索发展到经济高质量发展、经济增量发展到经济存量发展的转变,归根结底就是通过发展成果共享实现增进民生福祉的政策目标。因此,“在整个发展过程中,都要注重民生、保障民生、改善民生”。一般而言,政策文本包含政策目标、政策内容、政策工具等关键要素,将党的重要会议文本作为数据来源,主要原因在于:党的重要会议文本为增进民生福祉、推进共同富裕构建了相对完整的话语谱系,能够更加直观深刻地体现民生政策的演进历程与内容特点,能不断引领政府民生政策的深入实践与创新,从而实现国家治理体系与治理能力现代化总目标。民生政策不是独立存在的,其理论与实践的丰富发展同共同富裕根本目标密不可分。“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征”,更是中国特色社会主义现代化建设的根本奋斗目标,强调全体人民物质与精神的共同富裕。党的十八大以来,习近平总书记对共同富裕理论与实践做了进一步深化,要求保证高质量发展、防范风险、脱贫治污协同并进,在共建共享中扎实推进共同富裕,实现民生覆盖式发展。事实上,这种阶段性布局具有显著的共性规律,共同富裕并非同步富裕,它允许“差序富裕”存在,又避免两极分化、共同贫困,渐进地增进民生福祉、推进共同富裕目标实现。

以民生促共同富裕的发展史是党的百年奋斗重大成就的一个重要缩影,不仅解决了民生乏力、绝对贫困的历史性困境,而且深刻影响了世界的历史进程。民生福祉和共同富裕是一体两面且高度契合的。推进共同富裕是增进民生福祉的根本目标与实践方向,增进民生福祉是推进共同富裕的底线要求与路径之一,而民生政策的阶段性发展是增进民生福祉的重要内容,也是实践共同富裕目标的关键抓手。民生是一项持续性、艰巨性的系统工程,中国共产党的民生政策的持续供给、公共资源的有效配置、社会公平正义的强力保障、脱贫攻坚的全面胜利、全面小康社会目标的基本实现都得益于中国共产党在发展民生中始终坚守“以人民为中心”的价值理念。在“共同体”格局中,民生之治创造的跨越民族的伟大奇迹是中国共产党以中国智慧对世界多元分化难题的有力回应。“十四五”规划重点强调“民生福祉达到新水平”,厚植共同富裕的民生底色已成为新征程的重要开局。本文以党的十九届六中全会精神为指导,通过进一步诠释民生福祉与共同富裕的逻辑关系,基于中华人民共和国成立以来党的一系列重要会议文本,将相关文本进行梳理、筛选,就政策内容和工具进行拆解、组合,系统诠释实践共同富裕目标中民生政策的演进历程,继而凝练出党的民生政策发展的基本特征,最后探讨民生政策的未来走向,力求为人类社会民生之治的实践贡献中国智慧。

二、持续性推进共同富裕: 中国共产党民生政策的演进历程 

扎实推进共同富裕和高质量推动民生发展有着密不可分的历史逻辑,经过马克思主义中国化的三次伟大 “历史性飞跃”,以民生促共同富裕的实践探索取得了实质性进展。围绕 1949 年以来中国共产党全国性党代会会议文本及相关延伸文本的时序与空间轨迹,通过政策内容与工具的聚焦和分解,可以系统地展现民生政策从温饱不足到小康富裕的伟大求索。因此,我们将根据政策文本中不同阶段民生领域的侧重点,辅以政策工具理论进行聚类分析,主要采用 Rothwell 和 Zegveld 提出的经典政策工具,即环境型政策工具 (隐性保障作用,目标规划、经济支持、制度建设、法治规范等) ,供给型政策工具 (显性推动作用,税收优惠、公共服务、技术支持等) 和需求型政策工具 (显性拉动作用,社会保障等) 。

(一)计划调控阶段 (1949-1977年) : 解放型民生实践转向生存型民生政策 中国共产党的民生政策在人民解放、民族独立的革命斗争中得以酝酿,在强国富民的伟大征程中的得以崛起。

 

中国共产党成立初期至中华人民共和国成立之前,面对中国处于半殖民地、半封建社会的现实危机,中国共产党致力于积极推进解放型民生的伟大实践,为中华人民共和国成立后通过全国执政方式驱动民生持续发展奠定坚实基础。主权独立是民生建设的先决条件,人们在战争年代的最大民生诉求是国家独立、民族解放、解决温饱。其中,1945-1947年,《减租和生产是保卫解放区的两件大事》《关于清算减租及土地问题的指示》《中国土地法大纲》等文件相继出台,致力于解决解放区人民的减租减息、土地分配和基本温饱问题,为民生之治的探索提供了前期准备。1949年中华人民共和国成立以后中国共产党由革命党转变为执政党,民生发展与共同富裕的紧密关系开始彰显。在50年代,毛泽东提出一种“更富更强”的社会主义制度建构,在“共同的富”“共同的强”基础上,生存型民生政策开始实施与深化,“共同富裕”成为民生政策的根本目标,逐渐摆脱了“积贫积弱”的困境,全面拉开了中国民生建设的序幕。这一时期的民生建设主要是以目标规划、制度规范、经济支持为主的环境型政策工具选择,民生政策的重心主要在农村。

1950-1952年,国民经济得以恢复,民生不断得到改善。由于战争带来巨大损失以及全国范围内“广大的灾荒”,满足最基本的生存需要成为最为迫切的民生诉求,而恢复和发展国民经济无疑是民生政策的首要选择。1950年,党的七届三中全会提出三年内恢复国民经济要创造三个条件,即“(一)土地改革的完成;(二)现有工商业的合理调整;(三)国家机构所需经费的大量节减”。根据党的七届四中全会公报,1952年全国工农业生产总值是1949年全国工农业生产总值的170%,国家财政经济状况基本好转,人民的生活已有改善。同时,在经济支持基础上,民生政策开始向法制化延伸。人民当家做主的权利得到最高法律效力保障,劳动剥削、饥饿赤贫、地位不平等的“旧”时代一去不返。创设良好的法制环境,实现妇女解放,推进社会保障探索。1949年,《中国人民政治协商会议共同纲领》提出废除束缚妇女的封建制度,次年,《婚姻法》出台,妇女不再是“附庸品”,享有婚姻自由和平等的民主权利。1950—1951年,《土地改革法》《劳动保险条例》颁布,不仅解决了三亿多无地、少地农民的土地生产问题,而且开始探索社会保险制度。

1953-1977年,这个时期是启动“五年计划”以经济建设促进民生发展的重要时期。制定“五年计划”成为中国共产党以经济建设促进民生发展的根本路径和实践特色。该时期民生政策的推行重点体现出物质保障、教育统筹、改革规范三个层面的耦合。其一,以生产保民生,有计划地实现民生经济指标。1954年,党的七届四中全会重点讨论了第一个五年计划纲要,聚焦工业化建设,为民生建设的起步积累物质基础。党的八大指出,当前经济文化已经不能满足人民需要,并正式通过“二五”计划,经济建设则成为促进民生发展的重要政治路线。受国家“三线”建设和“文化大革命”的影响,“三五”计划、“四五”计划在动荡中进退反复,抓“生产”与抓“革命”相互碰撞,解决“吃穿用”基本民生问题与备战计划相互交叠,总体上民生建设呈现滞缓状态。此外,由于“新跃进”和残留的“左”倾思想影响,“五五”计划的第一阶段(1976-1978年)国民经济并未取得实质性好转,“一九七八年人均国民生产总值不到二百五十美元”,高积累、低消费的政策勉强保障最基本的生存问题,民生建设事业受到阻滞。其二,统筹教育扶贫策略,有步骤地开展多层次教育体系建设。教育是民族复兴、经济建设的重要基石,1945年毛泽东在《论联合政府》中强调“从百分之八十的人口中扫除文盲,是新中国的一项重要工作。”“一五”计划至“三五”计划时期,全国范围内尤其是广大农村地区的扫盲识字运动系统性展开,并在四次运动高潮中取得胜利。“一五”计划重点发展了工科和理科;“二五”计划设置了半工半读、半农半读新型教育制度;“三五”计划加大了普通教育、高等教育资助比例。并且,确保有条件的地区教育先行,在农村普及七年教育,在大中城市普及十年教育。其三,以改革规范民生建设,逐步深化人的基本权利保障。一是实现劳动者解放。“我的劳动是自由的生命表现,因此是生活的乐趣”,劳动者的初始权利应是劳动幸福的权利,而非无偿劳动压榨下的人权侵害。20世纪50年代,民主改革运动在西藏、新疆等地迅速开展,废除了封建领主制和封建农奴制,实现了农奴、奴隶的大解放。二是特殊群体生存托底政策规范化。党的八届二中全会指出“人民生活的改善,必须是渐进的”,共同富裕目标实践离不开托底政策支持,对特殊群体实行“五保”供养制度,推动了民生福利事业的起步。

(二)多元配置阶段 ( 1978-2002 年) : 改革开放布局下恢复型民生政策和发展型民生政策相承接  “改革开放是决定当代中国前途命运的关键一招”,党的十一届三中全会做出重大战略决策,将工作重点转移到社会主义现代化建设上,在生产发展中逐步改善人民生活,以发展、法治和公平等为主要维度加强基本民生保障。“社会主义的特点不是穷,而是富,但这种富是人民共同富裕”,大力解放、发展生产力成为改善民生的关键突破口。1985年,邓小平在全国科技工作会议上指出“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕”,这深刻影响着民生政策动态调整的布局。这一时期中国的民生建设经历了从恢复型到发展型的政策转变,政策重心逐步由农村向城市转移,政策工具的选择也适应了日趋复杂多样的社会需求,呈现出多元化特征,在目标规划、制度建设、法治规范等环境型政策工具基础上,增加了社会保障需求型政策工具。

 

1978-1992年,中国的民生政策以恢复型特征为主,打破了平均主义藩篱。这一时期中国计划经济体制开始向社会主义市场经济体制转轨,“十年动乱”带来的秩序混乱、法制破坏、经济滞缓、信任危机等问题,在改革开放总体布局下得到实质性解决。党的十一届四中全会提出国民经济“调整、改革、整顿、提高”新八字方针,为国民经济按比例均衡发展调整设定了目标,为民生改善提供了政策依据。党的十一届六中全会指出,重点解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,关注社会需求的多样化,加快经济建设进程,总体上意味着中国民生事业迎来新的转机。其一,调整民生建设方针,通过保农业、增就业兜底基本温饱需求。全体人民享有实现共同富裕的权利,面对人口多、底子薄、贫困普遍存在的特殊国情,邓小平强调“农村不稳定,整个政治局势就不稳定,农民没有摆脱贫困,就是我国没有摆脱贫困”。在1979年和1984年,《关于加快农业发展若干问题的决定》《开创社队企业新局面的报告》相继出台,在农业上调支、增产,着力解决10亿人口的吃饭问题,在就业上扶持乡镇企业,一定程度上推动农村劳动力大量过剩难题的解决。其二,强制性推行教育优先策略,开展“输血式”教育扶贫实践。《义务教育法》(1986)在全国推行九年义务教育政策,从法理上拉开了教育起点公平的序幕。《扫除文盲工作条例》(1988)全面攻破扫盲难题,为开展技能培训、增加居民就业、维护社会公平夯实基础。其三,改革收入分配制度,提升人民获得感。收入分配制度改革是中国共产党民生政策的一大创新。一方面,在农村实行家庭联产承包责任制,让农民能够感受“劳动剩余”的幸福感,另一方面,在城市将收入与劳动成果挂钩,鼓励先富带动后富,这就打破了“大锅饭”的传统分配模式。之后,党的十三大首次提出“按劳分配”原则,在真正意义上推动了民生改善和社会公平。

1993-2002年,中国开始走向发展型民生阶段,全力向小康社会迈进。党的十四大确立了社会主义市场经济体制,经济发展新格局出现。党的十四届五中全会强调要实现基本消除贫困和建成小康社会的目标,为“改善人民生活”提供了坚实的物质保障。其一,民生政策开始探索法治化路径。首先,在强教育、促就业领域,以法治手段突出发展的公平性。1993—1996年,《中国教育改革和发展纲要》《残疾人教育条例》《职业教育法》相继颁布,探索信息技术整合教育资源的路径,重视特殊群体受教育的平等权利,大力开展现代化教育。2002年,《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》《禁止使用童工规定》陆续出台,稳定就业,保障自主择业。其次,在兜底医疗和保险基本领域,以法治手段凸显社会保障力度。加大财政支持比例,在保障人民群众温饱的基础上,延展了民生基本保障范围。1993年和1998年《国有企业职工待业保险规定》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》先后出台,1996年、1999年和2002年《企业职工工伤保险试行办法》《失业保险条例》《住房公积金管理条例》相继得以实施,初步建立起了基本社会保障体系。其二,收入分配制度更加规范和完善,提升民生政策的共享性。1992年,邓小平在南方谈话时指出发展的关键作用,蛋糕做大才能分享更多,而共享发展成果是全体人民的权利和意志。生产与分配的关系往往要与效率和公平关系相协调。党的十四届三中全会强调收入分配制度要与经济发展相适应,效率优先、兼顾公平。党的十五大报告指出要实行“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度,打造更加公平的分配格局。党的十六大报告指出“生产要素按贡献参与分配的原则”,为劳动者创造了更多的个人收入积累。这一时期,温饱线与最低收入线持平,绝大多数人的生存权利得到基本保障。

(三)协调保障阶段(2003-2011年):“以人为本”理念下和谐型民生政策提速推进  进入21世纪,随着市场经济的深化,中国的民生建设向更高水平的小康社会迈进,尊重和保障人权载入宪法,民生建设效能得到飞速提升。相较于十年前,2011年城乡居民人均可支配收入增长1.8倍,中国的民生政策转向和谐型民生阶段。2003年,党的十六届三中全会首次提出“以人为本”的科学发展理念,实现“促进经济社会和人的全面发展”的新目标。党的十七大正式将“以人为本”的科学发展观写入党章,提出“走共同富裕道路,促进人的全面发展”。国家发展以“社会和谐”为本质属性,着力解决不平衡问题,并以环境型政策工具(目标规划、经济支持、法治规范)为主,兼顾供给型政策(税收优惠)、需求型政策(社会保障)。“加快推进以改善民生为重点的社会建设”成为新时期增进民生福祉的重要发展目标。

 

第一,着力解决发展不平衡问题,打牢保障民生的物质基础。以经济建设为中心成为全面小康社会目标推进的核心要义。党的十七大对小康社会建设提出新期望,重点包括发展协调性、民生全面性,这夯实了经济建设过程中以人为本、和谐发展的重要基调。党的十七届三中全会提出建立“以工促农、以城带乡”长效机制。解决发展不均衡意味着要在保障经济总量增长的过程中增加农村公共资源供给。2006年,《农业税条例》正式废止,全面取消农业税减轻了7亿多农民的负担,推进了新农村建设进程。2007年,《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》出台,全力解决农村贫困尤其是赤贫人口的温饱问题,使人民能够有尊严地生活。

第二,统筹规范多领域建设,构建更加全面的社会保障体系。党的十六届六中全会提出“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”。2007至2008年,《劳动合同法》《物权法》《残疾人就业条例》《就业促进法》相继出台,促进就业,保护私有财产,激活社会经济,保障人的平等发展权利与合法权益。2003至2009年,《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》《残疾人保障法》《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》陆续出台,着力解决人民群众“病有所医”“老有所养”“弱有所助”的迫切民生需求。2010年,《社会保险法》颁布实施,这是改善民生的标志性法律,推进了中国民生事业的法治化进程。2011年,《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》扩大了社会保障的范畴,城乡基本社会保障体系逐渐成形,人民的生活质量显著改善。

第三,强化“以人为本”理念下的人权保障,完善民主决策体制。以人为本强调全心全意为人民服务,在发展中“解群众之所困”。首先,重视人民的平等受教育权。党的十七大报告强调统筹布局,在“幼有所教”教育目标上继续发力,在全球科技强国和人才兴国竞争中站稳脚跟。全面实施九年义务教育,尤其是在农村开展“农科教结合”体制改革,助力经济发展和新农村建设。为促进教育资源公平配置,2006至2007年,国家全部免除了农村义务教育阶段的学杂费用,并在贫困地区加大教育政策倾斜,相继开展“雨露计划”“希望工程”“高校专项”“对口支援”等计划,为保障贫困地区教育公平打开了绿色通道。其次,注重人民的民主决策权。民生即民心,它是社会和谐的根本所在,民主决策是化解民生难题的重要方式。党的十六大报告提出保障人民“享有广泛的权利和自由”。2006年,《中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要)》指出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见”。随后,《政府信息公开条例》正式出台,充分发挥政府信息的服务作用,确保人民之事由人民决策,精准掌握民意诉求,规避民生领域决策失误的风险。

(四)精准覆盖阶段 ( 2012 年至今) : 决胜全面小康阶段幸福型民生政策全面推进 

全面推进党的十八大以来,在全面建成小康社会阶段中国民生建设被提上历史性高度,“党中央将保障和改善民生放在优先发展地位”。人的自由全面发展是马克思主义的崇高理想,也是中国共产党增进民生福祉的最高评价尺度。这一时期围绕“以人民为中心—扎实促进共同富裕”的伟大奋斗目标,中国共产党将民生政策聚焦于突出重点领域、补足短板弱项、兜住民生底线、精准决策施策等层面,以环境型政策工具(法治规范)、需求型政策工具(社会保障)为主,辅之以供给型政策工具(公共服务、技术支持),在兜底性惠民政策基础上推进经济与民生的均衡发展。

第一,注重民生立法顶层设计,民生领域法治化建设跨越式发展。人人有尊严的美好生活是法治国家建设的重要落脚点,新时代加强民生领域立法是保障全面依法治国的应有之义。发展和改善民生,最根本的是“民生的法治化以及由此带来的民生规范化和常态化”。加快民生立法有助于填补法律制度的空白和短板(如表1),解决好人民群众最迫切、最现实的权益问题。党的十八届四中全会指出要“推动重点领域立法”。一方面修订补充法律条款,保障民生领域法治化建设与时俱进,突出解决人民群众最为迫切的民生问题,完善民生领域的法律体系。另一方面颁布新的法律,填补民生重点领域立法空白,充分体现民生立法的时代性和重点群体权利的保障性,尤其是《民法典》的颁布对民生领域保障人的基本权利具有里程碑意义。

第二,突出公共服务均等化,民生供给保障更加制度化。公平是民生政策制定和实施的基调和底线,党的十八届四中全会、五中全会和十九届四中全会多次明确指出加强民生领域的均衡建设,让全民都能享受民生政策带来的制度化保障和服务,并在全民幸福、全面发展上持续向高质量方向发力。这一时期民生制度化建设突出了三个基本特征:发展与共享一体化、重点和覆盖均衡化、基本公共服务均等化。党的十八届二中全会指出,“完善基本公共服务体系,加大对扶贫对象和贫困地区的扶持力度”。党的十九大将民生目标拓展至“七有”,增加“幼有所育”“弱有所扶”两个内容,兜好底线,覆盖式发展。推进收入分配制度再优化,以“橄榄型”分配格局为导向,消解贫富差距;推进公平教育制度再拓展,实现城乡、区域义务教育公共服务配置均等化;推进就业优先政策再规范,健全多层次创业就业制度体系;推进基本医疗、养老保险及大病保险制度再覆盖,全国基本医疗保险参保率稳定在95%以上,统筹城乡均衡发展;推进社会救助制度再完善,在城市廉租住房、经济适用住房、困难群体住房制度上持续发力,推进精准扶贫、精准脱贫、防范返贫政策。

第三,创新民生治理手段,数字化民生建设强力布局施策。党的十九届五中全会提出“改善人民生活品质,提高社会建设水平……完善共建共治共享的社会治理制度”。随着国家治理现代化进程的持续推进以及信息技术的飞速发展,中国在民生领域的治理手段迎来了新的转变。截至2021年底,中国互联网普及率达73%,大大提升了信息交互的时效,为民生政策的制定、实施提供了更为全面的信息源和更为便捷的民意反馈。2015年,“互联网+”行动计划全面部署,为健全民生领域智慧服务体系提供了方向标。2019年,国家社会保险公共服务平台上线,提供了多项全国性跨地区综合服务,增进了民生福祉。国务院官网专设公共就业服务平台,实时更新全国各地就业服务动态;官方“就业在线”平台提供跨区域、跨层级招聘求职一站式服务,保障信息共享,解决就业难题。

三、中国共产党民生政策发展的基本特征  

“把握历史发展规律”是党的十九届六中全会精神的重要体现,对协同推进人民富裕、国家强盛具有重大意义。分阶段调适民生政策的重点内容,合理配置环境、供给、需求型政策工具的使用权重,对确保民生政策科学化、规范化、持续性具有非常重要的价值,尤其是在新时代增加了需求型政策工具使用的权重,更加关注民众的内在需求,侧面反映出中国经济发展、社会保障、民主法治程度已达到新的高度。人的尊严与生存和民生相关。2021年,在中央财经委员会第十次会议上习近平总书记着重指出“共同富裕是全体人民的富裕,是人民群众物质生活和精神生活都富裕”。这种“富裕”意味着在共同富裕现代化进程中充分彰显民生底色,既体现在物质与精神生活的均衡性,也体现在高质量发展的协调性和党的民生政策的调适性。

(一)坚守共同富裕底线: 动态调整生存性民生需求与多元化民生需求 经济发展与民生建设是协调统一的,发展不是目的,共建共享发展成果、实现共同富裕才是民生政策的归宿。从民生政策的演进历程看,民生政策随社会发展而变化,具有“必然的动态变化性”。民生政策往往与经济发展状态相适应,在保证国家整体运行持续稳定的基础上,将发展成果回馈给全体社会成员。显然,经济发展水平深刻影响着民生政策的阶段性策略选择,共同富裕理论与实践为民生政策布局提供了科学指引,保障民生需求在时序、纵深演进中能够符合客观发展规律。马斯洛认为,人的需要往往随着财富积累、社会发展呈现规律性延展。因而,保障基本生存需要是中国共产党民生政策的底线,满足多元民生需求是中国共产党民生政策迈向成熟的标志。

 

中国共产党有序推进共同富裕的优越性在于既摆脱了平均主义的藩篱,又时刻警惕“中等收入陷阱”,牢固践行了“人人共享”的发展理念,为民生政策的持续推进创造了有利环境。“当分析一个人有意识的欲望时,我们往往发现可以追溯其根源”,中国民生政策沿着“基本温饱-小康水平-全面小康水平”这一战略主线而不断完善、革新,以温饱为底线,以共同富裕为归宿,致力于消除贫困、厚植民生的伟大实践。纵向来看,中国民生政策的演进经历了探索、布局和迈向成熟三个重要阶段。探索阶段注重先规划后实践,高积累、低消费的政策勉强保障人民最基本的温饱问题,全国性扫盲运行拉开教育公平的序幕,“五保”供养制度的实施开启民生福利事业发展的进程。布局阶段确保多元需求与协调保障,加快农业发展和民生建设法治化进程,教育优先、科教兴国战略夯实现代化教育事业的基础,收入分配制度缓解不平衡发展压力,同时加强民生领域的公平正义和人权保障,逐步建立全面的、多元化的社会保障体系。迈向成熟阶段精准性与覆盖性结合,在重点领域、弱势领域、底线领域着重发力,民生领域的法治化、数字化建设取得跨越式发展,人民的美好生活水平得到前所未有的提升。实践证明,中国共产党的民生政策的动态调整是科学的、有效的、扎实的,顺应了时代发展变革的客观规律。

(二)夯实共同富裕基础: 以经济建设为中心和增进民生福祉理念良性互动  实现共同富裕应是两个层面的协调统一,不仅要实现全体人民物质生活的富裕,还要实现其精神生活的富裕。以经济建设为中心、增进民生福祉理念深刻扎根于推进共同富裕的进程中。以人民为中心的发展思想贯穿于中华民族伟大复兴的阶段性实践中,它是经济持续发展的动力所在,也是社会主义民生建设的优越性所在,为以民生建设为抓手推进共同富裕实践提供了价值导向,确保了经济建设与民生保障的协调推进。发展和改善民生离不开经济建设的深厚物质供给,也离不开人民性的价值取向指引。党的十九届五中全会重申了经济和民生,物质与精神(民主、法治、正义等)两手抓的思想,重点强调“十四五”期间要实现“经济持续健康发展”和“民生福祉达到新水平”的重要目标,促进人的全面发展,确保共同富裕现代化进程扎实推进。

 

中国共产党民生政策的历史变迁深刻体现了以经济建设为中心和增进民生福祉理念的协同性。如表2所示,这种协同性至少体现在三个层面。其一,以社会主要矛盾的变化作为民生政策调整的关键性变量,始终围绕“以人民为主体”这一核心要求。经济基础决定上层建筑,从民主革命时期人民对解放和独立的强烈诉求到全面深化改革时期人民对美好生活、共同富裕的向往,中国共产党以个人收入水平、生活质量作为评价标准,不断调整民生政策。其二,从增量经济向存量经济转变,以效率基础和公平底线提升人民群众的幸福感、获得感和安全感。从以革命斗争和发展经济为主、以主权保障民生基础上着力解决人民群众的温饱问题,到打破了平均主义的藩篱、刺激经济增长、增加经济总量,再到新时期注重公平正义、突出共享发展理念,中国共产党始终带领人民向共同富裕目标迈进。其三,不同阶段发展思想和执政理念呈现统一性、继承性和创新性特征,不断增进民生福祉以促进人的自由全面发展。大力推进经济总量增长,才能有效保障民生供给,维系人民群众物质与精神生活共同富裕的平衡。中国共产党百年来始终坚持以经济促民生、以创新促发展、以协调促富裕的中心思想,逐步消除贫困、化解重大风险、实现可持续发展,努力实现“全体人民的富裕”。

 

 

(三)有序推进共同富裕路径: 负担型民生模式转向多元共担型民生模式  民生事业是一个系统性、基础性的重大工程,深刻影响着共同富裕的实践进程。中华人民共和国成立以来,民生政策经历了多次阶段性变革,中国共产党的民生攻坚工程不断细化,重大民生决策更加规范,包括生存、发展、福利等民生保障性制度更加健全,成就了“中国之治”的伟大奇迹。习近平总书记在党的十九大报告再次重申,“中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。”共同富裕的现代化目标为民生事业的实现提供了扎实基础,但是“人人共享”的理念并非“供给-接受”单一线性关系,实现共同富裕是一种公共价值,民生事业需要社会全体成员参与其中。因而,充分调动全体人民的能动性,才能强化“共同体”意识,提升“共建”热情,加快共同富裕现代化进程,最终实现“人人都有”“人人都好”的普惠性政策目标。

 

根据中央财经委员会第十次会议精神,效率与公平的关系调整是推进共同富裕的重要路径,即收入分配格局的制度安排。早期的民生建设主要采用的是国家负担型模式,将国民经济发展放在首位,通过经济总量积累将一部分财政预算划拨到民生建设中,正如表2所示。无论是高积累、低消费的政策取向,还是允许一部分人先富起来的发展模式,突出的是经济增量和效率优先,但是如果长期忽略发展蕴涵的“人人共享”理念,也会导致社会矛盾加剧,造成社会动荡、共同富裕进程受挫。发展蛋糕一旦分配不好势必会牺牲一部分人的利益。然而,随着社会需求的日趋多元化,国家财政的负担会持续性加重,纯粹靠单一民生供给模式也可能会诱发财政赤字风险。因此,在推动存量经济发展、保障公平和改善民生的过程中,既不能过度压缩而加剧社会贫富之间的差距,也不能盲目自信而超出经济可承受的能力。在中国人均收入不断增长的时代背景下,尤其是处于高质量发展阶段,共同富裕稳步推进,采用多元共担型民生模式,将繁杂的民生事项由大到小、由繁到简、由急到缓进行细化分配,有助于民生事业的长久性、持续性发展。当前,中国以全覆盖、多层次、全参与为导向的民生保障制度体系基本建立,从量力而行到应保尽保全面展开,中国共产党通过全面教育、全体参保、全民医疗、全域养老、全面脱贫、全员健康等政策目标,不断增强风险共担、福利共享、多元协同的政治定力,为推进共同富裕的现代化进程提供了强大助力。

(四)顶格关切,以法治保障共同富裕发展: 经济领域民生立法转向民生立法均衡发展  法律是保障社会公平正义的底线,使人民幸福则是法律的最高要义。衡量法律是否良善的一个重要标准,是对关系国计民生重要问题的关切和回应。具体而言,法律是对以民生促共同富裕理论与实践的规范和形塑。以法治红线保障共同富裕的民生底线,以顶格关切保障民生立法的均衡发展,在法治进程中民生领域的立法取得了强有力的规范与完善。21世纪以前,中国以恢复发展国民经济与解决温饱问题为主要目标,经济领域的民生立法比重更高。21世纪以后,中国更加重视社会领域的民生立法,强调民生立法的均衡性,即经济、社会和其他领域民生立法的均衡发展,民生领域中教育、医疗、就业、保险等各层面立法的均衡发展,尤其是在民生领域为保障人民基本权益逐渐建立起全面的法律和制度体系。2007年,十届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国物权法》,首次明确指出给予公、私有财产平等保护,着力保障公民财产,标志着中国民生立法新时代的开启,人民生活更有尊严和价值。

 

共同富裕的目标是纵深发展、阶段推进的,它指向的是民生实事,以法治方式保障民生这一底线,是推进共同富裕现代化的强有力回应。新时代全面推进依法治国对中国共产党的民生政策提出了更高期待,要求民生政策在法治化、制度化、普惠性方面达到最佳平衡。2007年以前,中国经济领域的民生立法和社会领域的民生立法比例约为11∶4。随着社会主义市场经济进程的加快,人民群众的可支配收入逐渐增加,社会分工日益精细,社会管理空间不断拓展,不同领域的民生立法以及民生领域的各项立法更加突出重点性和全面性,这也从侧面反映了中国民生政策的历史变迁和人民对幸福生活的追求。以国家法律法规数据库为检索库,经过分类筛选(如图1),可以看出,以法治助力共同富裕实践为民生建设营造了有序、规范的法律环境,中国共产党的民生政策已经从人民群众“有没有”“温饱不温饱”向人民群众“好不好”“幸福不幸福”转变。2007年以来,中国民生各领域的立法工作实现跨越式发展,民生质量得到实质性提升,向着“中国特色民生保障道路”稳步推进。

 

 

(五)迭代治理,以科技提升共同富裕效能: 传统化、碎片化民生治理转向网络化、系统化和靶向性民生治理 

民生是人民幸福生活的基础,也是社会和谐的根本,新时代保障民生、推进共同富裕离不开科技赋能。2021年,习近平总书记在两院院士大会上指出“科技事业在党和人民事业中始终具有十分重要的战略地位”。随着网络信息技术的飞速发展,传统的社会治理模式逐渐滞后于社会发展需要,日益复杂化的社会环境和多元化的社会需求相互交织,使得民生政策的制定与实施更加注重时效性和系统性。2017年,习近平在中共中央政治局第二次集体学习上强调“运用大数据促进保障和改善民生”。互联网时代具有一切可编程、万物可互联、实时可传输的基本特征,驱动治理模式迭代升级,全国性、区域性网络一体化民生保障平台的探索将城乡、区域相对散、碎的举措整合起来,大大提升了中国共产党在民生领域的决策效能。

科技在增进人类福祉上的战略作用愈加凸显,在资源整合、风险评估、信息交互、智慧治理等方面发挥着不可或缺的作用。“互联网+民生”成为保障人民享有“数据权”的新形态,在涉及重大民生问题的议程中,更加注重“民声”倾听与反馈的良性互动,民生政策的制定、实施、效果评估、问责形成一个严格的可回溯系统。存量经济的进一步发展为民生政策的调整和“蛋糕”分配的公平提供了重要契机,教育、就业、住房、医疗卫生、社会保险与福利等主要民生领域制度更加健全、内容更加全面、保障更加系统。早期“广覆盖式”民生政策能够最大限度保障人民群众的生存状态,新时期“全覆盖式”民生政策既能够体现“人人都有”的普惠思想,又能在现有制度成果基础上开展“靶向性”民生政策,突出重点,补足短板,为新阶段共同富裕目标的实现打好基础。

四、面向中国式现代化的民生政策未来走向 

“历史是不断向前的,要达到理想的彼岸,就要沿着我们确定的道路不断前进。”中国共产党建党百年之际,《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》正式出台,在“变”与“不变”中凝练出党和国家事业发展的伟大历史经验,为新征程面向中国式现代化的民生政策布局确立了行动指南。中国民生事业已经取得实质性发展,突出了鲜明的发展性、层次性、多样性特征,在共同体格局下实现全体人民的共同富裕就是增进民生福祉的实践方向,为推进人类民生事业发展贡献出中国力量。作为中国式现代化的重要基础,中国共产党的民生政策具有中国特色、中国气派和发展韧性,在世界范围内的消减贫困、生态治理、人权保障等工作中引起了强烈反响,已成为民生之治的成功典范。

(一)坚守以人民为中心的政策立场,促进人的全面发展  共同富裕旨在消除贫困、实现全体人民的幸福,以人民为中心是中国共产党百年来始终坚守的价值取向。“‘为人民执政’与‘靠人民执政’的有机结合是中国共产党的内在规定性”,与西方选举型政党追求部分利益不同,中国共产党是使命型政党,始终为最广大人民的根本利益而服务。从权力来源看,人民的拥护和支持是中国共产党执政的最大底气。从根本路线看,群众路线是国家建设和发展的制胜法宝。从发展理念看,以人民为中心的发展思想不断深化和成熟,人民的生命权与健康权始终居于首位。以人民为中心的政策立场,成为扎实推进共同富裕的鲜明底色。“人民对美好生活的向往,就是我们奋斗的目标”,发展与改善民生不再是外在的义务要求,而是一种民生自觉、价值自觉,全面推进高水平民生建设和共同富裕实质性发展成为一种全民族共识。

 

促进人的全面发展是共同富裕的出发点和最终归宿,重点要把握民生政策“兜底织网”的双重效应,兜底线、强发展、保人权、促共享才是增进民生福祉的基本要义。民生之事由人民参与,民生好坏由人民评价。得益于共同富裕的实质性发展,新的政策转折点开始出现,不再是以往“拥有-供给”策略,而是“需求-供给”策略,民生需求成为政策考量的关键要素。在总体规划基础上,民生政策逐渐由供给型向需求型倾斜,公众全过程参与到更多的民生政策议程中,公众的满意度成为衡量政策效果的重要指标。全面保障公平和持续性发展是未来民生政策的重点,也是难点所在。发展和改善民生没有终点,始终坚持以人民为中心的政策立场,才能在共建共享中确保民生优先,“发展蛋糕”分配更加公平,确保政策更加精准、全面、高效,保证民生事业的可持续性发展和民生政策的科学化、民主化、法治化。

(二)坚持中国特色社会主义的发展方向,蓄积发展势能在高质量发展中筑牢民生发展的基础  稳定的政治环境、高质量的发展势能是改善和发展民生的重要基础,共同富裕理论从马克思主义中破土而生,深深扎根于中国特色社会主义历史进程中,持续增进民生福祉是中国特色社会主义的优越性所在。塑造具有中国特色社会主义的民生政治是中国现代化发展的重要方向,不同于西方福利政治下以“高福利”口号缓解阶级矛盾、维护少数人的利益,民生政治更加关注民生的全面性、普惠性、发展性、多样性,保障“全体人民的人权”。因此,民生政策要立足于中国社会主义初级阶段的大背景,具备足够强大的信心与定力,在共建共享中避免“平均财富”误区,允许“差序富裕”存在;避免不切实际地超前发展民生,导致“高福利陷阱”,也要避免经济与民生权重失衡,造成民生发展的滞后。坚持在循序渐进中补短板强弱势,保持良好的“底线公平”和“渐进共富”状态,确保全体人民共同富裕根本目标的方向不偏离。

 

物质与精神生活的共同富裕是新征程中以高质量发展持续保障民生的重要目标。经济的发展总是与精神文化的追求相交织的,忽略任何一方的发力,势必造成天平两端的失衡,影响到共同富裕现代化发展的大局。纵观中国民生政策的发展史,“经济发展是保障和改善民生的基础、动力和关键”。脱离经济发展,民生改善将失去强大的物质保障,而离开了民生改善,经济发展将缺乏生产和创新活力。这种良好互动状态是可持续发展的必然要求,也必将永存于中华民族伟大复兴的新征程中。高质量发展是推进高水平民生建设的关键,是有效应对权利冲突的缓释剂。要动态调控发展与民生的张力,不断催生新的经济增长点,优化居民消费结构,提升人们美好生活水平。坚决“不能要带血的GDP”成为改善民生、保障公平必须坚守的重要原则,“新基建”更加注重资金向民生项目的倾斜,“普惠民生”更加关注整体民生的摸底和基层民生的保障。健康中国、全体富裕、共享发展、充分人权的政策目标不能流于形式,“民生高地”的惠民高度将不断刷新并向着全面、可持续方向继续迈进,中国的民生保障事业会走向更加成熟、更加稳健的新阶段。

(三)面向新时代社会主要矛盾,聚焦民生需求构建韧性多元、全面精准的民生政策体系  民生是一项长期性、复杂化、艰巨性的系统工程,不充分不平衡的难题依旧存在,现阶段中国社会已经进入社会矛盾和风险高发期,对民生政策的全面覆盖、及时决策、精准施策提出了更高的要求。民生是最大的政治,打造韧性多元、全面精准的民生政策体系是应对社会风险、缓解社会矛盾的重要保障。在民生政策体系整体框架上,坚持动态调适、统筹兼顾的基本原则。既要突出重点、覆盖全面、兜住底线,又要先易后难、试点先行、有序推进,既要增大政策供给,又要防范“反弹”风险,既要自上而下统筹发展,又要鼓励自下而上多元参与。党的十九届五中全会要求“十四五”时期“民生福祉达到新水平”,囊括就业、收入分配、教育、医疗健康、基本公共服务、社会保障、脱贫、乡村振兴等主要民生领域。因此,为了避免贫富分化、共同贫困等风险,着重在二次分配、三次分配上发力,扩大中等收入者规模达到“橄榄型”社会70%的要求,激发企业的社会责任意识,将民生微实事项目形成一个实践系列,鼓励地方民生建设的创新实践与扩散学习,形成常态化民生发展势态。基础教育全面免费,加大高等教育补助和保障教育资源公平配置;房住不炒,增加公共廉租房规范;充分就业,完善失业补贴和再就业帮扶制度;全民健康,建立全生命周期健康档案,双碳双减,生态保护与经济发展并行;规避“中度老龄化”风险,完善养老和生育服务及老年人灵活就业制度;动态监测,建立完善的预防返贫和突发事件应急响应制度;三农优先,加快城乡融合和乡村振兴进程,建立更高水平、更高层次、更加满意、全面覆盖的民生政策体系。

 

在提升民生政策体系精准化与规范化效能上,注重技术赋能和法治保障。从传统政务到电子政务再到数字政府,从经济领域立法到民生领域立法均衡,体现了国家治理理念的创新升级和执政方式的历史嬗变。依托大数据技术的赋能,全面保障人民的“数据权”,扩大全过程民主参与民生政策的可能性,将民意最大限度地纳入民生政策议程中,保证民生需求能够精准、高效识别和供给,最大限度地优化配置公共资源,回应关切,侧重应用,提高重大突发事件的研判和风险识别能力,强化“掌上政府”平台建设,规避“数据沉睡”造成的公共财产损失、就业缺口扩大、消费动力不足、服务效能降低等风险,确保民生政策效果最大化。此外,法治是民生保障的普遍共识,逐步完善民生立法体系。民生领域的立法是“中国之治”的重要见证,法律是保障社会公平最重要的防线,是对弱势群体权益最有力的保障。要以法治建设确保民生保障主体、内容的全覆盖,给予特殊群体特别的保护与优待,保障个人财产权,完善民生财政和基金运作的法制监管,民生议程设置、政策制定实施及其评估问责要形成严格的可回溯机制,为民生改善筑就最坚实的法律屏障。

(四)在共同体格局中积极承担国际责任和义务,为国际民生贡献中国智慧  生存权与发展权是首要人权,随着人们物质生活水平的极大提升,社会需求更加趋向多元化,美好生活需要在不同空间上得以延展,比如网络交互空间、环境生态空间、社会治理空间,这也是人民生活幸福的重要体现。减少贫困、改善民生是中国共产党推进共同富裕实践的基础一环,也是中国开展国际援助的重要内容,实践证明,中国式民生道路具有强大的生命力,取得了历史性成就,对国际社会减贫扶贫、人权保障、气候治理和全球“战疫”事业做出了重大贡献。其中,“中国的努力是使全球饥饿人口减少的最大因素。”面对百年未有之大变局,新的征程对民生政策的布局提出更高的要求,既要主动承担国际责任和义务,展现民生之治的大国担当,又要争取主导权,加强理论创新与样板示范,不做国外现代化发展的翻版。

 

首先,树立人类命运共同体意识,主动担责,做好表率,切实增进国际民生福祉。加大国际援助中民生领域的重心倾斜和民生项目的比例,既要加强海外中国公民的民生保障,又要支持当地民生的改善,缩小差距,破解发展脆弱难题,推动国际民生的持续发展。积极参与全球消除贫困饥饿尤其是消除绝对贫困的援助帮扶工作,增加人才、经验、技术、资金等资源支持,培养贫困人口的自立性。增强政治信任与民生共识,充分发挥“一带一路”的辐射带动作用。严格执行《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书,大力落实碳中和、碳达峰目标,优化产业能源结构,驱动生态保护与经济发展协同增效。加强人权保障与对外交流,注重人权保障的普遍性与特殊性,更加关注妇女、儿童、难民等弱势群体的权益保障。加强全球“战役”的援助与合作,避免“疫情政治化”威胁人类生存与发展,增加新冠疫苗的人道援助、技术转让和抗疫成果的共享。

其次,以“自塑”打破“他塑”被动局面,建构具有中国特色的民生对话机制。改善国际民生无论实践经验还是理论发展都具有共性规律,中国民生之治创造的智慧与奇迹对于解决世界民生难题具有重要价值,但是由于意识形态、传统文化、本土特色的差异化,中国的民生政策、民生成就、民生经验在国际对话中往往缺乏主导权和普适性。因此,要以改善人类境遇为重要战略目标,“打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述”,建立起长效的民生发展全球化议题和常态化的国际论坛交流机制,提出中国主张,贡献中国方案。强化命运共生、责任共担的价值理念,建立起合作共赢的对话机制,避免国际民生发展陷入零和博弈的误区,避免个别国家对中国承担国际民生责任的曲解误解和过度干预,也要防止一些有能力履责的国家推卸责任、转嫁责任。

 

 

 

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