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中国共产党发展民主集中制的百年历程

作者:许耀桐 文章来源:《 中共中央党校(国家行政学院)学报 》 时间:2021-03-28

摘要:民主集中制从俄国传入中国后,成为中国共产党的根本组织原则和领导制度,经历了党的创建与新民主主义革命时期、新中国成立前后与社会主义建设时期、改革开放新时期与中国特色社会主义新时代三个发展阶段。百年来,中国共产党对民主集中制的发展,体现了六大特点,作出了十个重大创新,充分说明了民主集中制是党和国家的根本制度、核心制度,是科学合理而又有效率的制度,是中国共产党成长壮大、立于不败之地的制胜法宝,显示了极大的制度优势和不断发展的强劲趋势 

关键词:中国共产党;发展;民主集中制;百年历程 

基金项目:马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目、国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义行政体制研究” (2020MYB034);国家社科基金重点项目“国家治理体系跨界协同能力建设问题研究”(20AZD006);中国行政体制改革研究会2020年度行政改革基金项目“健全决策机制研究”(2020CSOARJJKT010) 

 

 

民主集中制,是科学社会主义的重要理论,是马克思主义政党的组织原则,也是其区别于其他政党的显著标志。中国共产党自成立以来,就把民主集中制作为根本的组织原则和领导制度,从认识、学习到掌握、运用民主集中制,已经走过了百年历程。在领导革命、建设、改革的不同时期,中国共产党都对民主集中制作出了理论和实践上的创新发展。
 

 

一、党的创建与新民主主义革命时期民主集中制的形成发展

 
民主集中制,是由列宁领导的俄国布尔什维克党首创的。20世纪初,它从俄国传入中国,为早期的马克思主义者所认识和领悟,与中国共产党的创建紧密地联系在一起。1920年11月,上海共产主义小组创办的《共产党》创刊号,发表了《列宁的历史》一文,文中指出:“列宁绝对的主张该党应采用中央集权制。”[1]在《共产党》第三期对《加入第三次国际大会的条件》的译介中,其第十三条的译文为:“属于万国共产党的党派,须行民主主义的中央集权的原则组织。”[2]这些文章提及的中央集权制、民主主义中央集权原则,是对民主集中制的最早译名。这说明了,准备酝酿成立中国共产党的早期马克思主义者,已开始清楚地了解什么是民主集中制。
1921年7月,在国内各地成立了共产主义小组和国外的日本、法国建立了相关组织的基础上,中国共产党第一次全国代表大会在上海召开。党的一大在通过的《中国共产党第一个纲领》中明确规定:“本党承认苏维埃管理制度。”[3]这里所说的“苏维埃管理制度”,是列宁把党的民主集中制运用于苏维埃国家政权,在苏维埃国家机关中实行民主集中制,形成了列宁所称的“民主集中制的共和国”[4]。因而,这里的“苏维埃管理制度”就代表着“民主集中制”。这说明,党在诞生时,就选择并确立了民主集中制的组织原则和制度。
党的一大虽然制定了党纲,却未来得及制定党章,制定党章的任务由党的二大完成。党的二大在制定党章时,通过了《关于共产党组织章程的决议案》(以下简称《决议案》)。《决议案》指出:“凡一个革命党,若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练,那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的活动。”[5]在党的历史上,《决议案》第一次明确、详尽地规定了民主集中制的七条原则,其中第一条规定:“自中央机关以至小团体的基本组织要有严密系统才免得乌合的状态;要有集权精神与铁似的〈纪〉律,才免得安那其的状态。”[6]同时,在党章中规定了“下级机关须完全执行上级机关之命令”“少数绝对服从多数”[7]。至此,中国共产党形成了民主集中制组织原则和制度的具体规定。
虽然党的二大形成了民主集中制的组织原则和制度,但当时还没用“民主集中制”的称谓。1923 年5 月,时任中国社会主义青年团中央书记的施存统,将党的组织原则和制度称为“民主的集中制”[8]。1924 年 1 月,刘仁静在撰写的《悼列宁》的文章中指出:“党员都是绝对相信民主集中制的”[9],这是第一次在中文中把列宁创立的布尔什维克党的组织原则称为“民主集中制”。1927年6月,党的第五届中央政治局会议作出的《中国共产党第三次修正章程决案》规定:“党部的指导原则为民主集中制”[10]。从此,党的组织原则和制度的名称就被确定为“民主集中制”。
民主集中制在确立和形成后,无论是理论还是制度,都要经受实践的检验。民主集中制一方面要实行民主,一方面又要实行集中,这就必须要妥善处理好民主和集中的关系。 但由于党尚处幼年时期,在实际革命活动中,党的主要领导人陈独秀逐渐形成了家长制作风,且未得到有效约束,民主集中制遭到破坏。1927年大革命失败后,党内开始批判陈独秀的家长制作风。八七会议认为,革命失败的主要原因是犯了“机会主义”错误,而“机会主义”错误在组织方面的原因是,“一切问题只有党的上层领袖决定,而‘首领’的意见不但总应当认为是必须服从的,而且总以为无条件的每次都是对的。这种条件之下,党内的民权主义完全变成空话”[11]。1928 年7月,党的六大通过的《政治议决案》提出,要“实行真正的民主集中制”,即使党组织处在秘密条件下,也要“尽可能的保证党内的民主主义”,“实行集体的讨论和集体的决定”[12]。六大党章把党的各级组织应由选举产生、定期向党员报告工作、下级服从上级,列为民主集中制的三项原则[13],既强调了民主,也强调了集中,表明党在经历了陈独秀的家长式领导后,对民主集中制有了新认识。
 

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中共六大会址
 
在党纠正了家长制的倾向后,要求发展党内民主的呼声日渐高涨,却又滋生助长了极端民主化的倾向。有的党员错误地要求“党内极端平等,绝对自由”。针对这样的错误主张,1929年6月,党的六届二中全会《组织问题决议案》强调指出,“在目前党内无产阶级基础削弱党员政治水平线低微的条件下,加以客观上白色恐怖的严重党内民主化的执行限度是应当有条件的”[14]。特别是针对红四军党内存在的极端民主化倾向,1929年9月,《中共中央给红军第四军前委的指示信》中指出:“党的一切权力集中于前委指导机关,这是正确的,绝不能动摇。不能机械地引用‘家长制’这个名词来削弱指导机关的权力,来作极端民主化的掩护。”[15]随后,毛泽东在为中国共产党红军第四军第九次代表大会写的决议案即《古田会议决议》里,提出了肃清极端民主化思想的方法。他指出,一是“从理论上铲除极端民主化的根苗”,二是“在组织上,厉行集中指导下的民主生活”[16]。毛泽东强调民主集中制的纪律之一,是“少数服从多数。少数人在自己的意见被否决之后,必须拥护多数人所通过的决议。除必要时得在下一次会议再提出讨论外,不得在行动上有任何反对的表示”[17]。《古田会议决议》形成了党的集体领导制度,有利于正确地实行集中和开展民主生活。。
古田会议之后,党领导红军在江西瑞金建立了中华苏维埃共和国临时中央政府。但此时,以王明为代表的“左”倾教条主义路线开始统治中央,他们在组织上实行宗派主义,搞“残酷斗争,无情打击”,党的民主集中制原则荡然无存,致使根据地和白区的革命力量遭受重大损失,红军被迫进行长征。长征路上,许多战士、干部对当时中央领导人的错误日益不满,要求纠正错误,正确实行民主集中制。1935年1月,中共中央在遵义召开了政治局扩大会议。遵义会议对军事问题所犯的错误进行了批评,其形成的《中央关于反对敌人五次“围剿”的总结决议》,确立了党的集体领导和个人负责制相结合的领导制度,确立了毛泽东的领导地位,充分体现了党的民主集中制原则。遵义会议作为党正确实施民主集中制的典范,产生了深远的影响。
1935年10月,中共中央随中央红军到达陕北,此后在延安度过了13年岁月。其间,中国共产党对民主集中制又作出了新的探索。1937年5月,为了动员全党全国人民争取民主,实现抗战,毛泽东强调了党内民主的必要性,他指出:“要党有力量,依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期,集中制表现得多一些。 在新时期,集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行,发挥全党的积极性。”[18]在论述民主集中制中的集中制和民主制的关系时,毛泽东认为实行民主制最能发挥积极性,把对民主集中制的认识和有效实施,向前推进了一步。
1937年10月,毛泽东在与英国记者贝特兰的谈话中指出,政府也需要实行民主集中制,“政府的组织形式是民主集中制,它是民主的,又是集中的,将民主和集中两个似乎相冲突的东西,在一定形式上统一起来。……只有采取民主集中制,政府的力量才特别强大”[19]。毛泽东区分了两种根本不同的集中制,一种是与民主制相联系、以民主制为基础的集中制,一种是“只要集中不要民主的绝对集中主义”[20]。此后,在《新民主主义论》中,毛泽东进一步把民主集中制作为国家的“政体”来看待。他说,“政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治”,“民主集中制的政府”[21]
1938年9月至11月,党的六届六中全会在延安召开,毛泽东和张闻天提出了关于民主集中制建设的重要思想。张闻天在报告中指出,要“熟习马列主义的基本原则”,但要“使组织工作中国化”[22]。这是最早的关于马克思主义组织工作中国化的提法。毛泽东在报告中提出:“必须在党内施行有关民主生活的教育,使党员懂得什么是民主生活,什么是民主制和集中制的关系,并如何实行民主集中制。这样才能做到:一方面,确实扩大党内的民主生活;又一方面,不至于走到极端民主化,走到破坏纪律的自由放任主义。”[23]六届六中全会针对张国焘的分裂主义、王明的宗派主义以及其他自由主义和分散主义,重申了党的纪律:个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央。
这一时期中国共产党对民主集中制认识的深化,还体现在毛泽东把对民主集中制的论述上升到了马克思主义哲学的高度。1943年6月,他在《关于领导方法的若干问题》中阐述道:“凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来,再到群众中坚持下去。如此无限循环,一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”[24]民主集中制遵循的是辩证唯物主义的认识论和历史唯物主义的群众路线。从群众中来和到群众中去的过程,是既实行民主又实行集中的过程,民主集中制是群众路线在党内生活中的生动运用。
1945年4月,在延安召开的党的七大,成为民主集中制发展的一座丰碑。毛泽东在七大政治报告《论联合政府》中,对民主集中制作出了科学论述:“在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。”[25]随后,七大制定的党章也给民主集中制作出一个定义——“即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”[26]。七大制定的党章还明确规定了民主集中制的四大条件:“(一)党的各级领导机关由选举制产生。(二)党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告。(三)党员个人服从所属的党组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,部分组织统一服从中央。(四)严格地遵守党纪和无条件地执行决议。”[27]毛泽东的论述和七大党章的规定,标志着党的民主集中制的原则和制度科学化、定型化了。
 

 

二、新中国成立前后与社会主义建设时期民主集中制的丰富发展

 
1949年4月,人民解放军占领南京,国民党反动政权被推翻,成立新中国被提上议事日程。6月,毛泽东撰写了《论人民民主专政》,指出中国共产党建立的新中国,是人民民主专政的共和国,“中国人民在几十年中积累起来的一切经验,都叫我们实行人民民主专政……对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面,互相结合起来,就是人民民主专政。”[28]人民民主专政作为新中国的国体,规定了国家性质,规定了社会各阶级在国家中所处的地位:“人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟,而主要是工人和农民的联盟,因为这两个阶级占了中国人口的百分之八十到九十。……人民民主专政需要工人阶级的领导。”[29]在建立了人民民主专政的新中国后,毛泽东进一步指出:“我们的国家是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。……专政的制度不适用于人民内部。……在人民内部是实行民主集中制。”[30]“没有民主集中制,无产阶级专政不可能巩固。在人民内部实行民主,对人民的敌人实行专政,这两个方面是分不开的,把这两个方面结合起来,就是无产阶级专政,或者叫人民民主专政。”[31]由此,毛泽东继把民主集中制引入政体之后,又把民主集中制引入国体,将其作为人民民主专政国体的重要组成部分,极大丰富了对国家体制的认识,也奠定了民主集中制是社会主义国家根本制度的地位。
1956年9月,在完成生产资料私有制的社会主义改造、社会主义制度初步建立后,党的八大召开了。针对党自身状况发生的变化,刘少奇在政治报告中指出,“党已经成为领导全国政权的党”[32],邓小平也在《关于修改党的章程的报告》中明确指出,“中国共产党已经是执政的党,已经在全部国家工作中居于领导地位”[33]。这是中国共产党第一次把自己称为掌握全国政权的领导党和执政党。鉴于党从革命环境转入执政环境,刘少奇指出:“必须在党的各级组织中无例外地贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主。”[34]这就是说,作为社会主义国家的执政党,发展民主集中制的重点在于贯彻执行集体领导和扩大党内民主。尤其是扩大党内民主,与革命战争年代不同的是,在和平执政年代完全具备了实现条件。而且,由于执政党的地位,共产党员很容易沾染上官僚主义,滋长骄傲自满情绪,因此要打掉执政党身上的“官”“骄”二气,“关键都在于发展党和国家的民主生活”[35]。这些论述,开创了执政党发展民主集中制的新局面。正是在这个新局面下,八大党章规定:“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。党必须采取有效的办法发展党内民主。”[36]这个规定,把七大党章中“集中领导下的民主”改成为毛泽东当年就曾提出的“集中指导下的民主”,使集中与民主的关系由领导变为指导,这更有利于党内民主的发展。
  

 

应该如何理解“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”规定的民主集中制的科学内涵呢?时任中共中央副秘书长的宋任穷对此作出了很好的解释,他说:“在问题尚未决定以前,允许自由发表意见,进行辩论;但在问题已经多数决定和上级批准以后,就需要完全服从,坚决执行。”[37]这说明,民主和集中是实行民主集中制的两个过程,前一个过程,是充分发扬民主、广泛听取意见并经民主议论商讨进行表决,根据少数服从多数作出决定,形成集中、走向集中的过程,即民主基础上的集中过程;后一个过程,则是在多数同意、形成决定和经上级批准以后,需要完全服从、坚决执行的过程,即集中指导下的民主过程,它维护的是多数人的民主意志、体现了民主的权威。因此,这两个过程可以表示为:“民主→集中”的过程和“集中→民主”的过程。
八大党章对民主集中制规定了六个基本条件:“(一)党的各级领导机关都由选举产生。(二)党的最高领导机关是全国代表大会,在地方范围内是地方各级代表大会。全国代表大会和地方各级代表大会选举中央委员会和地方各级委员会,这些委员会向代表大会负责并且报告工作。(三)党的各级领导机关必须经常听取下级组织和党员群众的意见,研究他们的经验,及时地解决他们的问题。(四)党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题,必须及时向上级请求指示。(五)党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则,任何重大问题都由集体决定,同时使个人充分发挥应有的作用。(六)党的决议必须无条件地执行,党员个人必须服从党的组织,少数必须服从多数,下级组织必须服从上级组织,全国的各个组织必须统一服从全国代表大会和中央委员会。”[38]八大党章把贯彻执行民主集中制的条件,由七大党章的四条扩展为六条,大体上说,这六条条件的前三条体现了实行民主过程的要求,后三条体现了实行集中过程的要求。
党的八大为社会主义建设时期贯彻执行民主集中制,开创了局面。但随后接踵而至的反右派斗争扩大化、“大跃进”和人民公社化运动以及庐山会议“反右倾”斗争,打断了贯彻落实八大制定的民主集中制的前进步伐,“在组织上,从中央政治局、中央委员会到基层的民主生活遭到严重损害,‘一言堂’、家长制等现象进一步滋长和蔓延”[39]。“大跃进”和人民公社化运动以及“反右倾”斗争造成了严重的后果,党和人民面临着新中国成立以来最大的经济困难。
为了克服国民经济和人民生活遭受的严重困难,党中央和毛泽东决心发扬民主、纠正错误。1962年1月至2月,党中央在北京召开扩大的中央工作会议即“七千人大会”。议题聚焦于民主集中制,在大会的报告或讲话中,毛泽东、刘少奇、邓小平都专门讲了如何发扬和健全民主集中制的问题。刘少奇《在扩大的中央工作会议上的报告》指出,民主集中制“是在高度民主基础上的高度集中和在高度集中指导下的高度民主”[40],把民主和集中的关系,上升为高度民主和高度集中的关系。刘少奇还在《在扩大的中央工作会议上的讲话》中阐明:“民主集中制,是我们党和国家的根本制度,是在党章和宪法中明白规定了的,是我们在工作中必须遵守的。”[41]毛泽东《在扩大的中央工作会议上的讲话》要求:“不论党内党外,都要有充分的民主生活,就是说,都要认真实行民主集中制。”[42]他深刻阐述了民主对于集中的重要性:“没有民主不行。……没有民主就没有集中。没有民主,不可能有正确的集中,因为大家意见分歧,没有统一的认识,集中制就建立不起来。……集中制,是建立在民主基础上的集中制。无产阶级的集中,是在广泛民主基础上的集中。”[43]邓小平《在扩大的中央工作会议上的讲话》强调:“民主集中制执行得不好,党是可以变质的,国家也是可以变质的,社会主义也是可以变质的。干部可以变质,个人也可以变质。”[44]他把民主集中制看成“是党和国家的最根本的制度……关系我们党和国家前途命运的事情”[45]
虽然“七千人大会”反复强调了民主集中制的极端重要性,在会后一段时间内也产生了积极的效果,但由于当时党和国家的领导体制存在权力过分集中的弊端,已积累形成了持续的“左”倾错误,导致1966年发生了“文化大革命”,“文化大革命”又加剧破坏了民主集中制。1969年4月召开的党的九大所通过的党章,没有像七大和八大的党章那样在总纲中阐述民主集中制的重要性,而是删除了相关论述。九大党章甚至把严重违背民主集中制原则的“由个人指定接班人”写进总纲。虽然九大党章在第三章“党的组织原则”中保留了关于民主集中制原则的规定,但是条文非常简单,没有了关于民主集中制的定义,也不再像七大和八大的党章那样,具体列出民主集中制的条件,而是仅仅简单罗列了“四个服从”的内容,这是对民主集中制的曲解和倒退。1973年8月召开的党的十大,其党章中关于民主集中制的提法,仍延续了九大的体例。
1976年10月,中国共产党粉碎了“四人帮”反党集团,结束了十年“文化大革命”的动乱和极左路线的横行,民主集中制迎来新的转机。1977年8月召开的党的十一大,在党章的总纲部分恢复了对民主集中制的阐述:“全党要坚持民主集中制的组织原则,实行在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。要充分发扬党内民主,发挥全体党员和党的各级组织的积极性和创造性,反对官僚主义、命令主义和军阀主义。”[46]在第二章“党的组织制度”里,虽未来得及具体阐述民主集中制的更多规定,仍留有九大、十大党章的痕迹,但叶剑英在会上作的《关于修改党的章程的报告》,对“文化大革命”中违背民主集中制的错误进行了严厉的批判:“‘四人帮’蓄意践踏我们党的组织原则,大搞反党宗派活动和分裂活动。他们既破坏民主,也破坏集中。他们专横跋扈,称王称霸,对有不同意见的人乱扣帽子,乱打棍子,严重地摧残党内民主。”[47]同时,他明确指出:“要在全党认真进行民主集中制的教育,把民主集中制健全起来。”[48]叶剑英在报告中还阐明了民主集中制的具体内容和要求,使其达到了八大党章关于民主集中制的论述与相关规定的水平。
 

三、改革开放新时期与进入新时代后民主集中制的深化发展

 
1978年12月,党的十一届三中全会召开,标志着中国进入了改革开放新时期。十一届三中全会公报指出,“必须有充分的民主,才能做到正确的集中。由于在过去一个时期内,民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少,当前这个时期特别需要强调民主,强调民主和集中的辩证统一关系”,要“健全党的民主集中制,健全党规党法,严肃党纪”。“一切不符合党的民主集中制和集体领导原则的做法应该坚决纠正。”[49]。在经历了“文化大革命”的浩劫之后,邓小平痛定思痛,更感到坚持实行民主集中制的重要性,他以深厚的理论学养和深邃的历史眼光,总结教训、开拓创新,创新了对民主集中制的认识,推进了民主集中制的深化发展。
邓小平针对“文化大革命”中离开民主讲集中、未实行民主集中制的严重教训,明确地指出,“民主集中制的中心是民主”[50],解决了民主集中制长期以来饱受困扰的症结问题。从历史上看,民主集中制在实践中之所以出现偏差,就是因为总是过分强调集中,即不是从民主出发谈集中、使集中真正成为民主基础上的集中,而是从集中角度谈民主、在集中的前提下讲民主,颠倒了民主和集中的关系,以致民主被排挤,失去应有地位。由于邓小平明确了民主集中制的中心是民主,因此,在贯彻执行民主集中制时就必然要立足和围绕于民主这个中心。这是一个思路上的根本转换,它完全符合在民主基础上的集中和在集中指导下的民主这两个先后过程,即先从民主到集中,再由集中到民主,使民主既成为民主集中制的出发点,也成为民主集中制的落脚点。
邓小平进一步分析后提出了解决问题的根本思路,即要加强制度建设。邓小平指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党高度重视。”[51]邓小平还指出,实行民主集中制,过去有很好的传统,“可惜这些好的传统没有坚持下来,也没有形成严格的完善的制度”[52]。 今后必须加强民主集中制的制度建设。只有这样,才能使民主集中制的原则更加有效地落到实处,才能使党的生活走向制度化,才能使我国走向法治化,“认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样,才能解决问题”[53]
在查找问题、总结教训的同时,邓小平对怎样科学认识民主集中制作出了认真思考。1979年3月,他在《坚持四项基本原则》的讲话中提出,我们实行的是民主集中制,是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”[54]。与以往历次党章的论述相比,邓小平的这个论述在于它为民主集中制的定义增加了“相结合”三个字,形成了关于民主集中制的完整的“20字”新定义。邓小平为原有的民主集中制定义增加的“相结合”三个字非常重要,它使民主集中制的“两大过程”有机地结合起来了,避免和克服了以往两大过程常常被孤立、被割裂的状况。邓小平提出的“相结合”,表明他已不再把民主集中制看作是民主制和集中制这样的两个制度,而强调它是民主过程和集中过程不断相结合的一个制度。基于此,1992年10月,党的十四大党章在总纲中第一次把民主集中制与党的基本路线、党的思想路线、党的宗旨相提并论,作为党的建设必须符合的基本要求,并采纳了邓小平关于民主集中制的提法,将其作为中国共产党对民主集中制的正式表述。在第二章“党的组织制度”中,专门阐述了民主集中制的六条基本原则。这六条基本原则使民主的内容和集中的要求都得以体现,并且突出了以民主为中心。十四大党章对八大党章作出的民主集中制的定义以及规定的民主集中制的六条要求,都有了新的丰富发展。此后,党制定的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出:“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度,……民主集中制的民主,就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥;民主集中制的集中,就是全党意志、智慧的凝聚和行动的一致。实行这种制度,就是要努力造成又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。”[55]显而易见,这个决定更明确地表达了民主集中制不再是两个制度,而是一个制度,是把民主过程和集中过程有机结合的一个制度。
1989年,党的十三届四中全会选举江泽民为总书记。在推进改革开放和现代化建设的进程中,江泽民对加强民主集中制建设,取得了新认识、提出了新见解。一是提出社会主义市场经济更需要民主集中制。针对当时有人把发展市场经济同民主集中制对立起来的观点,江泽民明确指出:“在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下, 民主集中制不仅不能削弱, 而且必须完善和发展。”[56]坚持和健全民主集中制,是在社会主义市场经济建立过程中,不断活跃党内政治生活的必然要求。二是提出民主集中制要建立一套科学的、具体的议事和决策机制。江泽民指出:“不断推进决策的科学化、民主化。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,进一步完善党委内部的议事和决策机制。”[57]江泽民总结归纳的民主集中制的“十六字方针”,简洁且易于操作,成为全党的共识,后来载入了十六大通过的党章。三是提出了“党内民主是党的生命”[58]的著名命题,要求全党要像珍惜和维护生命一样维护党内民主。江泽民一贯强调发展党内民主,他认为,只有发展党内民主,才能最大限度地发挥全党的积极性、主动性和创造性, 凝聚全党的意志和力量, 进一步解放思想、与时俱进,形成生动活泼的政治局面。党内民主对人民民主的发展起着示范和带动作用,在整个国家的政治生活中起着基础性作用。“党内民主是党的生命”命题的确立,体现了党在科学地认识“民主集中制必须牢固地建立在党内民主的基础上”达到了一个新的高度。
2002年11月,胡锦涛在党的十六大当选为总书记后,更加坚定地加强民主集中制建设。他在论述党的制度建设时,提出必须坚持“以民主集中制为核心”[59]的新的理念。胡锦涛认为,党的制度建设是制度体系的建设,在这样的制度体系建设中,需要以民主集中制为核心,因为它是根本的、关键的制度。这也对民主集中制自身的健全提出了新的、更高的要求。在现实中,仍存在民主集中制执行不自觉、不到位的情况,如果不把民主集中制这个核心制度建设好,其他党的制度也建设不好。为了把民主集中制这个核心制度建设好,胡锦涛提出,必须把与民主集中制密切相关的党内民主制度建设好,“健全党内民主制度体系”[60],这主要包括:保障党员主体地位,健全党员民主权利保障制度,推进党内民主决策制度建设,推进党内民主选举制度建设,积极稳妥推进党务公开,完善党内民主监督制度等。
  

 

2012年党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,从治国理政的现实要求出发,紧紧围绕党的建设新的伟大工程,阐述民主集中制的重大理论和实践问题,提出了许多新观点、新论断、 新要求。首先,习近平总书记提出,民主集中制在治国理政中是“党最大的制度优势”[61],“这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来,既可以最大限度激发全党创造活力,又可以统一全党思想和行动,有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义,是科学合理而又有效率的制度。”要“真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势”[62]。其次,习近平总书记提出,要把民主集中制贯彻到推进国家治理体系和治理能力现代化全过程,要在人民代表大会制度中贯彻民主集中制原则,“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则”[63]。人民政协也要贯彻民主集中制,“通过民主集中制的办法,广开言路,博采众谋,动员大家一起来想、一起来干”[64]。再次,习近平总书记提出,民主集中制“是保证党的创造力、凝聚力、战斗力”[65]的有力武器, 要使其成为激发党的创造力、始终保持党的团结统一的重要保障。他指出:“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”[66]最后,习近平总书记指出,民主集中制贯彻执行得怎么样,关键看领导干部做得怎么样。他指出:“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度,促使全党同志按照民主集中制办事,促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。”[67]
 

结语

 
百年来,中国共产党为确立和形成、坚持和发展民主集中制进行了艰辛探索, 其间交织着经验与教训,凝聚着信念与智慧,展示了中国共产党百折不回、砥砺前行的可贵品格。
(一)中国共产党发展民主集中制经历了三个阶段,体现出六大特点
第一个阶段是党的创建和新民主主义革命时期,其鲜明的特点是:认同与确立、形成与锻铸。在创建中国共产党时,是否要采取民主集中制的组织原则和制度,曾发生过分歧和激烈争论。黄凌霜等无政府主义者,反对任何形式的国家权力,主张绝对自由,要求建立松散的共产党。李大钊、陈独秀、李达、蔡和森等马克思主义者都著文予以批判,坚决地提倡民主集中制,经过思想斗争最终达成共识,把无政府主义者清除出了党的组织。在党的一大上,也曾出现个别代表主张建立研究型的党组织,反对实行党的纪律,但遭到绝大多数代表的否定,党最终确立了民主集中制的组织原则和制度。党成立之后,随即在新民主主义革命的斗争中将民主集中制付诸实行,既反对了个人专断的家长制倾向,也反对了极端民主化的倾向,在实践中形成了民主集中制科学的定义解释,制定了符合客观规律的规则措施。经过毛泽东的阐发总结,民主集中制在革命斗争的锻铸和淬炼中成长定型。
第二阶段是新中国成立前后和社会主义建设时期,其鲜明的特点是:拓展与顿挫、恢复与生机。这一阶段的民主集中制,经历了“两起”拓展和“两落”顿挫。第一起是1956年党的八大,提出扩大党内民主,实行党务公开,建立党代会常任制,实施严格有效的党内监督、实行党的领导职务任期制、保护和扩大党员民主权利等发展和健全民主集中制的重大决定。遗憾的是,1957年反右派斗争和1959年“反右倾”斗争,使民主集中制的实行遭遇到挫折,出现了第一落。第二起是1962年召开的“七千人大会”,会议发扬了党内民主,从多方面系统地阐述了民主集中制的原则。而“文化大革命”的爆发,则使民主集中制的实行出现了第二落。然而,“文化大革命”不可能击垮党的建设,也不可能击垮民主集中制。在“四人帮”倒台后,民主集中制立即迎来了历史的转折点,迅速得到恢复并获得了勃勃生机。
第三阶段是改革开放新时期和中国特色社会主义新时代,其鲜明的特点是:反思与开拓、深化与成熟。当代中国,经过思想解放和全面改革的洗礼,彻底摆脱和否定了苏联模式,创立并发展了中国特色社会主义。处在新时期和新时代,加快社会主义现代化建设、建立社会主义市场经济和推进社会主义民主政治,成为深刻认识民主集中制并使其不断开拓发展、提升水平的内在驱动力。在这一阶段里,邓小平和老一辈无产阶级革命家进行了深刻的反思、探索,以其高超的理论水平和丰富的历史阅历,为民主集中制的突破性发展作出了杰出贡献。江泽民总书记、胡锦涛总书记和习近平总书记,与时俱进,都对民主集中制作出了重要的、适应现实发展需要的深刻论述,进一步深化了对民主集中制的认识,把民主集中制推向了成熟。
(二)中国共产党对民主集中制作出了十个重大创新
1.中国共产党对民主集中制作出了科学定义并完整地规定了民主集中制的六条原则[68],而在苏共和其他共产党的党章中没有对民主集中制作过定义式的解释,1990年苏共二十八大的党章甚至取消了关于民主集中制原则的具体规定,只是泛泛而谈“民主集中制原则将保证党内生活自我管理、党的利益同每个共产党员的利益相结合,保证普通党员的权利和自觉遵守纪律”[69]
2.中国共产党不但把民主集中制作为党的组织原则和制度,而且作为政体形式,并作为国体的重要组成部分。同时,民主集中制也是其他的社团党派、国家的经济组织、企事业单位必须遵循的原则和制度,这就在更大的范围扩展了列宁关于民主集中制与国家政权和经济管理都有关系、都应该实行的思想。
3.中国共产党阐明民主集中制是党和国家的根本制度,它关系到党和国家的前途命运,关系到党和国家、领导干部个人会不会变质,而不是仅仅将其规定为一项简单的工作制度和领导制度。在其他社会主义国家,民主集中制从没有得到这样的认定,获得这么高的地位。
4.中国共产党把民主集中制与群众路线相联系,从马克思主义认识论和历史唯物主义原理的高度认识民主集中制,使其成为共产党人的世界观、方法论和政治立场,而绝不仅仅将其作为一般性的工作态度和方法。
5.中国共产党阐明民主集中制的中心是民主,党内民主是党的生命,而苏共在认识和处理民主和集中的关系问题上,历来强调以集中为中心。实践证明,在民主集中制的运行中,只有把民主当作生命来看待,以民主为中心,才能更好地实现民主基础上的集中,达到民主的根本目的。
6.中国共产党阐明民主集中制是民主过程和集中过程不断相结合的一个制度,而在苏共那里,始终主张民主集中制分为两个制度,是由集中制和民主制构成的。
7.中国共产党创新性地提出了党委会议事和决策机制的“十六字”方针,使贯彻落实民主集中制有了具体的、简便易行的操作程序。
8.中国共产党阐明民主集中制执行得好坏,关键在于领导干部、高级干部,领导干部、高级干部必须以身作则,带好头、作表率。
9.中国共产党阐明要把民主集中制建设好,制度最重要、最关键,必须走制度建设的道路,完善民主集中制的各项制度,形成制度体系,也要用制度加强对民主集中制执行情况的监督。
10.中国共产党阐明民主集中制是党最大的制度优势,是科学的、合理的、有效率的制度。
经过百年来的艰辛探索、持续改进和创新发展,中国共产党赋予民主集中制以恒久的魅力和无限的生机活力。邓小平指出,民主集中制“是我们的优越性。这种制度更利于团结人民,比西方的民主好得多”[70]。民主集中制是中国共产党成长壮大、立于不败之地的制胜法宝,它展现出不断发展的强劲趋势,一定能在未来的践行中取得更大的成效。
 

 

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