中国社会科学院政治学研究所 English
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基层协商民主的制度优势转化为治理效能的现实路径

作者:王炳权 岳林琳 文章来源:《理论与改革》2020年第1期 时间:2020-02-26

摘要:我国悠久的协商思想为基层协商民主奠定了政治文化之基,而新时代则赋予了基层协商民主以新的内涵和实质。基层协商民主的演进发展之路,不断凸显出基层协商民主的制度优势。基层协商民主是实现党的领导的重要方式,是实现我国社会主义民主政治的独特形式,是推进基层社会治理现代化的重要力量,体现出我国国家制度和国家治理体系的显著优势。把基层协商民主制度优势转化为治理效能的现实路径有:坚持党对基层协商民主的领导,更好发挥基层协商民主的制度优势;加强基层协商民主制度建设,强化基层协商民主制度执行力;加强基层协商民主制度自信宣传教育,培养人们积极参与基层协商的意识;建设高素质基层协商人才队伍,为把基层协商民主制度优势转化为治理效能提供人才支撑。

新中国成立70年来取得了巨大成就,持续的经济发展和社会稳定实现了中华民族从站起来向富起来进而到强起来的伟大历史性跨越。新中国的发展与进步雄辩地证明了中国特色社会主义制度具有无可比拟的优越性。中国特色社会主义制度“是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系”。中国特色社会主义制度是一个由多项制度构成的科学完整的制度体系,其中基层协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,为广大民众直接有序参与政治活动过程,行使民主权利表达意见和建议提供了现实的实践渠道。“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商,更好解决人民群众的实际困难和问题,及时化解矛盾纠纷,促进社会和谐稳定。”

2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,对我国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势进行了总结,为把我国制度优势更好转化为国家治理效能提供了基本遵循和操作指南。“社会主义协商民主深深嵌入我国社会主义民主政治全过程,丰富了民主形式,拓展了民主渠道,深化了民主内涵,在我们国家有根、有源、有生命力。”作为社会主义协商民主重要组成部分的基层协商民主如何发挥制度优势并将其转化为治理效能需要遵循切实可行的现实路径。

一、基层协商民主的发展演进 

协商民主是中国社会主义民主政治中“独特的、独有的、独到的”民主形式,具有深厚的“文化基础、理论基础、实践基础、制度基础”。协商民主理论和实践在我国有着悠久的历史根源。早在远古时期,当时的氏族、部落及部落联盟,在决议众人之事的时候就形成了“议事会”“民众大会”等民主协商制度,“民众大会一般由‘议事会’召集,有权用举手或喊声通过或否决‘议事会’做的决定;有权表决选举氏族、部落或部落联盟的首长或其他高级公职人员,有权对重要的刑事诉讼案件进行最后的审判;有权决定一切重要事务。”随着国家的出现,众人之事开始由专门的国家机构进行管理,协商的思想和实践也传承下来。在文化层面,像儒家的“仁爱、以民为本”“天下为公,选贤举能,讲信修睦”等思想都反映了我国长期以来的协商民主文化氛围和人们对理想协商民主状态的向往。

抗日战争期间,我们党在抗日根据地建立了“三三制”抗日民主政权。“三三制”政权中参议会是各级政权的最高权力机关,参议会由民主选举产生,参议会闭幕后由其选出的政府成为代表人民的行政最高权力机关。在参议会和政府中,共产党员占三分之一,非共产党的左派进步分子占三分之一,不左不右的中间派占三分之一,他们本着“一切有关原则性的争议,应当平心静气的商讨,在施政纲领和民主集中制的精神之下,求得合理解决,以达到巩固三三制之目的。” “三三制”是我党实施基层协商民主制度的成功实例。

1949年9月21日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成,这一制度是有中国特色的社会主义政党制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,既强调中国共产党的领导,也强调发扬社会主义民主。政治协商、民主监督、参政议政,就是这种民主最基本的体现。

20世纪80年代,西方协商民主理论产生,多年来经过不同协商民主理论家的推动发展,协商系统理论得以兴起,并成为第四代协商民主的标识。尽管西方协商民主理论的发展对我国协商民主的研究起到了推动作用,但我国的政治生态与西方国家相比有很大的不同。西方协商民主强调参与者的交往理性和主体反思,强调通过参与协商过程来试图重新唤起人们的公共参与精神以缓解西方自由主义民主带来的赤字危机,与之相比,我国的协商民主侧重“咨议”,是在非竞争性政治生态中生发的、实现多元政治力量合作的机制。1987年,党的十三大提出要建立“社会协商对话制度”,该制度是社会层面的协商民主的表现形式和实现形态,是各级党和政府、社会组织与公民之间进行沟通、协商与对话的平台,是对我国政治协商制度的有效补充。

2007年11月,国务院新闻办公室发布了《中国的政党制度》,在其第三部分“社会主义民主的重要体现”中,提到了“选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点。”这是我国在官方语境下首提“协商民主”。党的十八大报告明确提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对推进协商民主广泛多层制度化发展作了全面规划和部署,一系列国家政策的出台,为协商民主的发展提供了良好的政策环境。协商民主已经从改革开放前的政治领域延及经济、文化、社会等诸多领域,涉及民众生活的方方面面,形成了广泛多层的协商民主体系。2013年11月,十八届三中全会在部署全面深化改革的战略任务时,根据十八大提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”的要求,提出要构建程序合理、环节完整的协商民主体系,并把这一举措定性为改革的重要内容。2014年9月,在庆祝人民政协成立65周年大会上,习近平对社会主义协商民主的性质和作用作了全面深刻的阐述,强调协商民主是中国社会主义民主政治中独特、独有和独到的民主形式。2015年1月5日,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,要求落实推进协商民主广泛多层制度化发展的要求和构建社会主义协商民主体系的任务,对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商做出全面部署。随即,中央还先后印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》等重要文件。2017年初,中共中央办公厅印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》,强调人民政协的民主监督是“协商式监督”。与此同时,在各级党委领导下,人民政协协商民主和基层协商民主等各类协商民主广泛扎实推进,取得了丰富的成果。

党的十九大报告提出,“协商民主是实现党的领导的重要方式,是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”党和国家对协商民主的认识提升到了一个新的高度,协商民主成为嵌入我国社会主义民主政治过程的不可分割的重要组成部分。党的十九届四中全会进一步强调,要“坚持社会主义协商民主的独特优势,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制,丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”

习近平多次强调:“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商。”改革开放以来,中国的基层民主取得了重大进展。主要内容包括以下五个方面:农村村民自治;城市社区自治;企事业单位民主管理;城乡基层公共管理中的公共参与;县(区)乡人大选举。因此,事实上包括村、居委会及乡镇基层政权在内的基层协商,已成为我国社会主义协商民主实践过程中的重要场域。近年来我国许多涉及民生的公共事务都以基层协商的方式进行了有效治理。基层协商已成为了解和吸纳民意、汇聚民智的重要平台,成为协商民主发展进程中的主推手。

二、基层协商民主的制度优势 

基层协商民主是实现党的领导的重要方式。首先,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。十九届四中全会提出,要“贯彻党的群众路线,完善党员、干部联系群众制度,创新互联网时代群众工作机制,始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众,深入群众、深入基层。”基层协商民主是我们党一以贯之的群众路线在政治领域中的重要体现。

其次,“郡县治,天下安”,社会主义协商民主的根基在基层,基层协商民主是我国社会主义协商民主最为基础的环节。近年来,我国基层协商民主实践展示出蓬勃活力,展示出对于地方治理和基层治理所具有的独特魅力,出现了多种协商实践和形式,基层协商的领域和范围也不断拓展,基层协商民主其主要目标“不是追求片面的个人利益,而是运用公共理性以最大程度地满足利益相关者的愿望”。因此,基层协商民主本质上是以实现公共利益为价值导向,其所具有的社会聚合功能深刻地体现在中国共产党以“基层协商”的方式动员群众、组织社会,把各种社会组织和成员紧密团结在中国共产党的领导周围的过程之中。

再次,从基层协商民主的发展历程可以得知,我国的基层协商民主是中国共产党在探索中国革命和改革的过程中逐步建立和完善的,是符合我国具体国情的伟大政治创造。基层协商民主的内生性使中国共产党的领导深深扎根于人民群众之中,具有深厚的政治根基和极强的政治生命力。

基层协商民主是实现我国社会主义民主政治的独特形式。协商民主有利于扩大公民有序政治参与,通过广泛有序协商,实现人民当家作主的权利,培育人民的民主意识和民主能力,从而以人民为主体推动国家政治发展。“实行人民民主,保证人民当家作主,要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”基层协商民主就是保证人民当家作主的有效实现形式。通过在不同利益群体之间进行广泛协商,可以引导人们依法有序地参与公共事务和基层社会治理活动过程,这为广大基层民众直接有效地行使民主权利来表达自身的利益诉求提供了现实可行的渠道,是人们有序参与政治过程的重要途径。

党的十八大以来,我国出现了很多基层协商民主的地方模式,如浙江温岭的“民主恳谈会”、江苏南京的“党员议事会”、湖南临澧县的“板凳夜话”、云南盐津的“参与式预算”等。这些基层协商民主实践,扩大了公民有序的政治参与,既丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道,又加深了民主的内涵,有力地促进了我国社会主义民主政治的发展。因而,基层协商民主在人民内部进行广泛协商的过程,就是一个发扬民主和集思广益的过程,就是一个统一思想和凝聚共识的过程,有利于促进科学民主决策,通过决策前和决策执行过程中的协商,广纳民言、广集众智、广求良策,使党和政府的决策更顺应民意、更切合实际。

基层协商民主是推进基层社会治理现代化的重要力量。基层社会治理是国家治理的重要方面。要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业,社会安定有序,基层协商民主发挥着不可或缺的重要作用。早在2016年,习近平就强调过,“基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”按照我国政权建设的架构,国家的基层指的是县区以下,包括乡镇和村庄、城市区(街道)及社区。这样,基层社会治理就是指对县区以下社会领域问题的治理。基层社会治理所面临的公共问题和公共事务既烦琐但又与群众的切身利益密切相关。“上面千条线,下面一根针”,这句耳熟能详的话可以很好地归纳出基层社会治理的复杂性。

涉及群众的共同利益,基层社会治理就绕不开集体行动的困境问题。集体行动的困境之下,由于存在诸多搭便车现象,因而“完全理性的个人在某些情况下会做出从全体当事人的角度看是‘非理性’的行为。”人们设想了诸多方案来解决集体行动的困境,像霍布斯提出了第三方监督执行的方案。但第三方监督执行的困难之处部分地在于强制执行的成本太高。“与那些靠其他手段保持信任的社会相比,严重依赖暴力的社会,往往缺乏效率,成本高昂,让人感到不愉快。”因而,从博弈论的视角来看,不偏不倚的第三方执行一般不是“稳定的均衡”,在这种均衡中,任何一方都没有动机去改变自己的行为。但在一个具有大量社会资本,如信任、规范和网络的共同体内,自愿的合作则更容易出现。

基层协商民主就是对基层公共事务和公共问题进行广泛协商予以处理和解决的制度安排,在不同主体间的协商中,中国共产党听取民意、集中民意、整合民意,然后作出更符合基层社会治理现代化需求的公共政策。“这种共同学习的过程在培育社会资本,防止社会制度和价值碎片化时发挥着关键性的作用。”因而基层协商民主有利于推进国家治理体系和治理能力现代化,通过协商理念、方法和制度在国家治理实践中的运用,使协商治理成为国家治理的重要途径和方式。通过协商,有利于提高决策效率,降低政治成本。协商民主是求同存异,以政治合作出发点和机制最大限度达成共识,降低利益聚合的社会成本。

基层协商民主凸显了我国国家制度和国家治理体系的显著优势。“履不必同,期于适足;治不必同,期于利民。”我国基层协商民主制度的生命力,就在于这一制度扎根并生长于中国的社会土壤,且被实践证明是适合我国国情、具有鲜明中国特色的民主制度安排。

首先,基层协商民主丰富了“有事好商量、众人的事情由众人商量”的协商制度实践。十八大以来,围绕村、社区、乡镇和街道的公共事务、社会公益事业以及大量企事业单位的内部事务,人们进行了广泛的民主协商,及时化解了存在于基层治理领域中的一些矛盾纠纷,较好地解决了基层人民群众的实际困难和问题,促进了基层社会和谐稳定和有序发展。

其次,基层协商民主坚持协商于决策之前和决策实施之中,推动了我国基层社会治理决策制度化、科学化和民主化的水平。基层社会治理决策是公共决策,公共决策的结果要作用于所有人,因而相关利益群体中人人有权参与协商是公共决策合法性的必要条件。与政治精英或利益集团讨价还价的决策过程相比,协商民主使公共决策更具合法性和可接受性。协商民主将民主化引向决策过程,公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共决策和政治生活。通过基层协商,可以就基层社会治理的决策达成最大共识,有效克服“搭便车”或“囚徒困境”行为,凝聚共识,保障公共决策的质量。

再次,基层协商民主凸显了我国民主制度的比较优势。“名非天造,必从其实。”实现民主的形式丰富多样,并没有一种放之四海而皆准的评判标准。比较两种民主制度之间的优势,要从制度是否具有完整的制度程序和完整的参与实践这两个层面进行。西方资本主义民主名为“一人一票”,实则是“少数人专政”,与之相比,我国基层协商民主能切实保证人民当家作主,具有显著的制度程序和参与实践优势。我国基层协商民主既有坚实的理论支撑,又积累了丰富的实践经验,牢牢扎根于中国特色社会主义制度之中,以独特的民主形式凸显了我国国家制度和国家治理体系的显著优势。

最后,基层协商民主有利于化解社会矛盾冲突,通过利益诉求的协商表达和解决,促进社会和谐稳定。协商的本质是通过利益交集和最大“公约数”,寻求、保护和实现社会公共利益,同时照顾各方利益,从而在维护和实现公共利益的前提下,统筹兼顾方方面面的利益,促进社会政治稳定和谐发展。

三、基层协商民主制度优势转化为治理效能的现实路径 

习近平强调,“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。”国家治理效能是坚持和完善中国特色社会主义制度体系的本质要求,也是凸显中国特色社会主义制度优势的重要标志。要把基层协商民主制度优势转化为治理效能,需要在中国之治的基层社会治理环境之中,找到适合我国国情且行之有效的现实路径。

坚持党对基层协商民主的领导,更好发挥基层协商民主的制度优势。党的十九大报告指出,“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,也是发挥基层协商民主制度优势的根本保证。

首先,要把党的群众路线贯穿于基层协商民主过程。“中国共产党认为群众路线是中国共产党与其他政党的区别所在,进而也是中国共产党领导的人民民主与其他形态民主的区别所在。协商民主之所以能够成为中国民主中的重要形式,就源于这种区别。”为此,各级基层党组织要加强对基层协商工作的领导,针对基层协商中面临的一些困难和问题,要深入基层进行调研分析,认真倾听基层群众的意见和心声,正确引导相关利益群体的成员积极参与协商过程,群众的事情由群众来商量解决,使基层协商真正达成“众人之事众人议,众人之事众人决”的协商目标。

其次,要积极探索扩大党内基层民主的实现形式,以党内基层民主带动基层协商民主建设。在党内,要把各项民主制度视为必须遵守的规则,养成依靠各项民主制度解决各项问题的习惯。要以党内基层民主带动基层协商民主建设,要尊重所有人的基本权利,为人人参与基层协商提供充分的平台和渠道,加强宣传教育,创造各种便利