中国社会科学院政治学研究所 English
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破解农村基层治理“空转”难题

作者:赵秀玲 文章来源:《人民论坛网》2020年1月10日 时间:2020-02-26

核心提示: 乡镇为中国之基础和关键所在,整体的国家政策、文化理念、实践策略都应建基于此,这就需要从制度层面建章立制,从观念层面确立以人民为中心,从文化站位确信中国的本位立场,从路径方法上强调接地气和有抓手。这样才能防止治理“空转”的发生,保持理性的自觉和防患于未然。

近年来,党和国家制定出台一系列针对农村基层治理的制度规定,但是,目前仍有一些乡村治理处于“空转”状态,这与党和国家治理体系和治理能力现代化要求极不相称,需要追根溯源找到问题症结,并采取切实有效措施予以解决。

农村基层治理局部“空转”主要表现在形式主义对待国家政策、巧妙应付上级交办任务以及惯性依赖与怠惰情绪 

整体而言,农村基层在执政为民、建设服务型政府、探索农村治理现代化、重塑新型农民等方面都迈出了坚实步伐,也取得了可喜成就。但也要看到,农村基层治理确实存在一定的问题,特别是逐渐滋生的新的形式主义导致的治理“空转”,需要引起人们的高度重视和警醒。

首先,以形式主义对待党和国家的政策规定,这是农村政治治理的“空转”。众所周知,党和国家制定的有关政策规定要求各级政府既要传达到位,更要执行得力,还要用其精神指导具体工作。事实上,上有政策下有对策的情况仍然存在,这在一些地方的乡村治理中表现得尤为突出。一是对于各种政策规定往往不以为意,似乎党和国家下发的文件主要是针对高层的,一些农村基层干部兴趣不大甚至有一定的抵触情绪。二是对于政策文件的接受往往不接地气,存在“上下一般粗”的情况。上面怎么规定要求,下面就怎样机械地执行,不考虑农村基层的实际情况。三是多头传达文件,造成不必要的浪费和疲于应付。四是不加考虑和不计成本地购买发放国家政策文件,形成在农村基层堆积如山的情况。我们在调研中发现,一些农村基层摆放着各式各样的文件,重复和堆积情况严重,表面看这是对党和国家政策文件的重视,但也是以文件做表面工作进行的治理“空转”。总之,农村基层对接上级文件,特别要考虑广大干群的接受能力水平,以及具体的目标任务,避免治理“空转”。

其次,巧妙应付上级交办任务,这是治理方式的“空转”。一些地方的农村基层干部存在与上级脱节的应付态度。某种程度上说,正因为少数农村基层干部责任心不强、推脱现象严重,才被反复地监督、检查。目前,少数农村基层干部对上级主要有以下应对策略:一是有选择地执行任务。既然被“一票制”之剑高悬,那么农村基层干部就先解决那些上级“最急迫”要求的内容,至于别的方面哪怕再重要再急迫也被悬置,治理“空转”在所难免。二是造假现象不在个案。面对没完没了特别是不断被要求管理有痕的工作压力,少数农村基层干部不是发挥主动性创造性将工作做好,而是采取疲于应付、阳奉阴违甚至不惜造假的做法,从而形成危害极大的治理“空转”。三是惰政和不作为之风弥漫。由于农村基层干部的待遇不高,有些地方是干好干坏一个样,甚至多干多担责,多干风险大,这就让一些不作为干部有机可乘。当有作为的干部得不到重用,惰政者得不到惩处,乡村治理必然出现“空转”。

最后,惯性依赖与怠惰情绪,是治理思维的“空转”。就广大乡村内部来说,一些地方存在这样的悖论:一面是任务重、头绪多、压力大,干群感到无奈和难以应付;一面是惯性思维和怠惰情绪滋生,干群的主动性、主体性、创新性明显不足,这就不可避免形成治理的“空转”。就乡镇干部来说,由于他们工资较低、待遇较差、工作环境有待改善,特别是缺乏晋升机会,所以易形成懈怠情结,产生治理的“空转”。就广大群众来说,表面上看是为他们增加了参政机会,其实,“被民主”“被协商”“被参与”的趋势有所增强,这就引起群众的不满和反感,从而导致治理的“空转”。在调研中有乡镇干部反映,他们满腔热忱下乡为村民办事,村民不但不领情和感激,反而避之唯恐不及,不愿与他们打交道,因此对农民怀着成见,工作无法顺利开展。其实,这里也包含了农民对“被治理”的不满和抵触情绪。还有一种不可忽略的“空转”,即互联网信息化治理整体而言增加了科学性、快捷性和有效性,但也产生新的形式主义的治理的“空转”,这主要表现在干部过于依赖技术这一长臂管理,下乡与农民接触的机会少了。

农村基层产生治理“空转”的原因包括一些基层干部对中国城镇化发展和乡村振兴缺乏正确理解、农村基层的制度机制不完善以及广大农村干群没成为治理的重要主体 

在倡导国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,存在不同程度的“空转”问题,但比较而言,农村基层恐怕是最突出的,这是有着更为复杂深刻的原因的。

农村基层干部对中国城镇化发展和乡村振兴缺乏正确理解,这是造成治理“空转”的重要原因。有不少人认为,既然中国走的是一条“城镇化”发展之路,那就不必要重视“乡村”,甚至形成较为严重的“去乡村化”倾向,否则就无法理解:城镇化日新月异,乡村却以加速度凋零,有的甚至处于消亡状态;大量农民工外流,背井离乡到城市打工,