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协商民主:在国家审计体制改革中的认知与建构
作者:金太军 文章来源:《学习与探索》2018年第10期 时间:2019-08-22

作者简介:金太军,南京审计大学 国家治理与国家审计研究院,南京 211815 金太军,1963年生,教育部“长江学者”特聘教授,南京审计大学国家治理与国家审计研究院院长、公共管理学院院长、教授。 

内容提要:国家审计体制改革是一个已然的趋势,而国家审计作为国家政治制度的重要组成部分,在实现协商民主制度的嵌构过程中提供了诸多的必要条件。虽然此中的协商民主制度样态在目的、主体、内容和形式上是与其他领域中的协商民主相区别的,但对于促进国家审计体制改革却发挥着独特的作用。因此,从民主意识、机制创新、制度建构三个方面探寻建构路径就显得尤为重要。这不仅是在为国家审计体制改革中建构协商民主所做出的努力,也是在为当下深入推进国家审计体制改革开辟新路。 

关 键 词:协商民主/国家审计体制改革/国家治理 

标题注释:江苏高校优势学科建设工程二期项目立项学科“现代审计科学”。 

国家审计作为国家政治制度的重要组成部分,其改革进程与样态受到了愈发广泛的关注与思考,特别是随着国家治理现代化战略的提出与推进,国家审计体制的进一步调整与创新更加成为一种共识。为此,学术界提出了诸多具有建设性的观点,如“立法论”①“垂直论”②“并行论”③“双轨论”④等等。不过,这些观点直接从体制更新的角度切入似乎有些“过激”,毕竟在政治制度和历史传统没有发生重大变革的前提下,审计体制也不会发生重大变迁。如果超越政治制度和历史传统的约束,在条件不成熟情况下变革审计体制安排,不利于审计工作本身开展[1]。因此,对于当下的国家审计体制改革问题还应当在现有的体制模型下予以考量。基于这一逻辑设定,在国家审计体制中嵌构协商民主制度应当是一个恰当的选择。在国家审计体制中构建协商民主制度,就是要通过协商机制的确立,优化国家审计体制中的主体关系和行为过程,从而体现出民主、治理、合作等现代改革理念,并由此出发,开启从机制修缮推向体制萌动的改革进程。

一、何以必要:国家审计体制改革对协商民主的召唤 

协商民主制度在党的重大文件中的重要价值以及在社会主义政治制度建设实践中的历史地位固然构成了其在国家审计体制改革中应予以考量的必要性,但这绝非是一个充要条件。如果说协商民主在顶层设计中的“出场”是从宏观维度上确认其必要性之价值和意义的话,那么,国家审计体制自身改革的多重需求则形塑了其在微观层面上的现实必要性。具体而言,就是在体制、制度、特色、过程四个层面全面表达了对协商民主制度认知与建构的召唤。

1.国家治理视角下的审计体制调整对协商民主提出了要求

国家审计是国家治理必不可少的组成部分,其“本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”[2]。不过,这一“免疫系统”作用的发挥不是孤立的过程,而是要将其他治理主体同时纳入审计体制中予以考量。换句话说,国家治理视角下的审计体制改革是一个多元参与、互动合作的过程,不仅包含国家审计的作用,也要考虑社会审计、内部审计等其他力量的功能。同时,国家审计与监察、检察、法院、纪检等监督部门的关系协调也是一个关键问题。既然国家治理视角下的审计体制改革趋向于多元化、合作化,那么在国家审计体制中嵌构协商民主制度就大有必要。毕竟这些多元主体之间在目标、行为、价值、程序、权力、职能等诸多方面上存在着较大差异,而现代治理改革的一个重要逻辑基点就是在尊重差异的基础上展开行动。这意味着差异的存在是合理的、必要的,任何企图消除差异而走向同质性的行动都是违背治理要义的。为此,缓解多元主体之间的张力而趋向于一种集体行动的过程,协商民主制度无疑是一个最佳的选择。它能够有效地协调多元主体之间的价值偏好,通过对话、讨论、协商的形式达致利益表达、利益协调与利益实现的终极目标。

2.有关审计的法律法规中的制度规定对协商民主提出了要求

《审计法》中的有关规定与协商民主制度是相契合的。如第十五条规定,“地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见”,这意味着在本级审计机关负责人的人事问题上,本级政府和上级审计机关之间要进行协商。而第二十九条规定,“内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督”,这表明了在审计机关与内部审计部门之间也有协商的要求。作为《审计法》的下位法规,《审计法实施条例》第三十三条直接提出了协商的要求,“审计机关经与有关主管机关协商,可以在向社会公布的审计、专项审计调查结果中,一并公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果”。这是在有关审计工作法律法规中对“协商”最为明确的表达。此外,在《国家审计准则》中,对审计过程中的协商也有多方面的涉及,只不过并没有直接提及“协商”一词,而是通过“听取和征求意见”“建立经常性的沟通和协调机制”“协助和配合”等表述,以间接性的方式提出对审计过程进行协商民主制度设计和建构的要求。可见,在《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》三个国家层面上的法律法规中,都直接或间接地对协商民主制度的设计与建构提出了功能性要求。这种要求的提出,一方面是为了保障审计过程中各方的法定权利,使其能够如实地表达和真实地行动;另一方面则是针对审计体制运行过程中各行为主体关系的理顺和确认,以保障审计工作的合法与有序。

3.具有中国特色的“双重领导”体制对协商民主提出了要求

我国的国家审计领导体制实行的是“双重领导”模式,⑤地方各级审计机关既接受本级政府的领导,也接受上级审计机构的领导。当然,这两个领导理论上是有明确分工的,前者以行政领导为主,后者以业务领导为主。但是,在实践中这两个领导的分工并没有那样清晰,往往存在诸多职能交叉与重叠之处,这使“双重领导”体制受到一定程度的质疑。“双重领导”体制是具有中国特色的制度设计,总体上适应我国政治体制的安排,对于发挥中央和地方审计监督两个积极性曾起到积极作用[3]。因此,为凸显“双重领导”的特色并发挥优势,嵌入协商民主制度就成为理所当然的选择。通过本级政府和上级审计机构之间的协商,一方面有利于缓解整体与部分、条条与块块、价值与工具之间的矛盾,既照顾到审计工作的特殊性、专业性,又将审计嵌入地方的整体发展之中;另一方面有利于提高审计工作的科学性与合理性,因为通过两者之间的互动协商,能够科学合理地确定审计机构的工作目标、内容、重点等,合理安排审计资源,进而使审计机构能够准确把握“双重”领导的要求,科学合理地执行审计工作。

4.国家审计体制的运行过程对协商民主提出了要求

原本的国家审计体制依赖“效率”和“专业化”两杆大旗,在严密闭锁的行政过程中不断强化自己的权力,从而形成相对分割的专属“领地”。但随着国家审计体制改革的深化,审计过程不再是一个封闭的、单方面的过程,而表现出一种互动的倾向。例如,在经济责任审计中,全国多地已经建立起经济责任审计工作联席会议(下文简称经责联席会)制度,该制度通过吸纳多成员参与(常常包括监察、财政、人事、审计、组织、编制等相关部门),采取“审前协商、审中配合、审后运用”的协作机制,发挥政府内部协同优势,促进审计工作高效开展,这一制度的建立突出体现了协商民主制度在国家审计体制运行过程中的优越性。一方面,可以使审计部门在审计前广泛听取各方意见,制定相对科学合理的工作计划;在审计中可以得到各部门的大力配合,尽快把问题、线索在短时间内查清;在审计后则可以针对问题寻找解决办法。另一方面,多部门之间的互动协商过程实质上有利于打破“部门分割”,推动政府内部的机构整合。正是基于这种优势,在国家审计体制未来的改革方案中,对协商民主制度的设计与建构必将在更大的范围上实现其独特功能。

二、何以能为:国家审计体制中协商民主的辨识 

协商民主作为社会主义民主制度的重要表现形式,需要在广泛领域和多元层次上进行建构,十九大报告中就提出要“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。虽然都要建构协商民主制度,但由于各承载组织的差异,具体的协商民主制度形态要有所区别,多样态的协商民主制度才能更好地适配不同领域和环境对此的发展需要。如此,在国家审计体制中认知和建构协商民主制度也是一项具体的工程。由于国家审计的特殊性,协商民主在此的具体内容既要与其他领域的制度内容相联系,不能违背该制度的一般原则,不能脱离该制度体系而独立存在;又要具有显著的区别,突出审计领域的特殊设计。这不仅能够有效提升制度的辨识度,以呼应广泛、多层的发展要求,更重要的是,有利于将协商民主合理地嵌入国家审计体制改革的整体框架之中。

在国家审计体制中,对协商民主制度的认知可以从四个方面上予以把握。

第一,在目的上,由于协商民主制度建构的理论话语常常进入“政治”的场域,与社会主义、民主政治、权利等概念紧密相连,因而其建构的目的更多地体现在政治意义方面。而国家审计虽然是国家政治制度的重要组成部分,但从执行的角度来看则多属于“行政”的范畴,因而其建构目的主要体现在行政价值上。一方面,协商民主建设有利于提高国家审计过程中的决策质量和执行效率,通过对话、讨论、协商等过程,使参与各方有权对审计工作提出建议,进行检查和批判,以提升决策的科学性和执行的有效性;另一方面,协商民主建设在实践上实现了一种跨组织之间的协同与合作,这对于构建无缝隙政府或整体性政府、突破部门之间的壁垒是具有积极意义。

第二,在主体上,作为一种民主形式,“协商民主意味着不同的政治行为者包括执政党、各民主党派、社会团体、社会各界,以及社会组织和广大人民群众,能够通过规范化的制度平台和渠道形成理性共识,做出符合公共利益的合法决策”[4]。而对国家审计体制中的协商民主而言,其参与主体虽然也呈现出多元特征,但主要是各种专业的审计组织和政府内部的职能部门,并没有像其他协商主体那样繁杂。特别是这里的协商并不以广大公众的直接参与为主要形式,一个重要的原因即在于专业化的限制。但是,这并不否认公众参与在审计协商中的重要性,毕竟审计是“公民社会和立法机关对政府实施外部治理的依据和手段”[5],而这两者是实施协商民主的重要条件。

第三,在内容上,协商民主所协商的内容十分广泛,既有涉及党和国家带有根本性、战略性、全局性的重大问题,也有涵盖经济、社会、文化、环境等生活方面的具体问题。而国家审计体制中的协商内容则相对单一,主要针对审计工作过程中的问题如关注审计能干什么、审计什么、审计谁等等。

第四,在形式上,不同的协商民主制度具有不同的协商形式,除了政协会议以实现多党合作和政治协商外,还有包括公开听证、民主恳谈、专家咨询、民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式实现其他主体间的协商[6]。而国家审计体制中的协商形式是多种多样的,在本级政府和上级审计机构之间是通过正式的行政渠道实现协商;在审计机构与其他职能部门之间则通过上文所提及的“经责联席会”进行协商;而在国家审计机构与外部审计组织之间,则通过一系列非正式的对话、谈判和讨论推动协商。

从目的、主体、内容和形式等四个方面对国家审计体制中的协商民主进行认知,使得此中的协商民主制度之样态愈发具体而清晰。但这对于建构什么样的协商民主制度似乎还略显不够,我们还应当明确其作用所在,从而赋予其更真实而清晰的意义。协商民主制度在国家审计体制中所体现出来的作用是多方面的。

第一,协商民主实现了国家审计由结果正义迈向结果与过程双重正义。国家审计是利用权力监督和制约权力的一种方式,因而在传统的工作中强调审计要“能够起到客观反映真实情况和揭示存在问题,并对违法违纪行为进行惩戒的作用”[7]。这显然是一种趋向于结果正义的手段,是注重对权力效果的评价与控制。而协商民主既是一种制度,也是一个过程,更是用制度来保障过程的安排。通过协商民主的建构,审计工作的过程性在对话、谈判、讨论等具体程序中逐渐凸显出来,而这种常态化、制度化的互动过程,不仅有利于提升审计工作的科学性和民主性,更有利于彰显其正义价值。

第二,协商民主实现了管理型审计向治理型审计的转变。国家审计既然是国家治理中的一个“免疫系统”,那么,随着国家治理现代化进程的推进,国家审计体制也需要进行适配性转型,一个显著的趋势是由管理型审计向治理型审计转变。关键的问题在于怎样实现这种转型?可供选择的路径当然是多样的,但协商民主的发展无疑是重要的举措。通过该制度的设计与建构,有利于在国家审计体制中构筑多元、透明、回应、参与、民主、责任、有效等治理要件,而这些既是与治理型审计体制建构直接相关的要素,又是对国家治理理论核心要义的正确回应。可以说,协商民主虽然作为一种制度或机制而存在,但已然包含着体制或结构转型的诸多内容。

第三,协商民主实现了政治价值与行政过程在国家审计体制中的耦合。传统的国家审计由于“深藏”政府组织内部,其价值目标、工作方式、行为选择等都限定在政府行政过程之中,体现出强烈的层级制色彩、效率主义和工具理性。由此,审计实际上被视为政府内部的监督工具。随着对审计工作认识的深化,国家审计不再仅是一种“工具”,其已经成为国家政治制度的重要组成部分。因此,国家审计体制必然体现出一定的政治价值。协商民主作为社会主义民主政治制度的重要组成部分,是政治价值天然的承载者和塑造者。在国家审计体制中建构协商民主制度,使得协商、民主、权利、契约等政治核心词汇不仅在此渐次出现,而且通过一系列制度予以落实,从而使政治价值与行政过程在国家审计体制中实现耦合。

总之,协商民主制度在国家审计体制建构中所具有的意义不仅附加于协商民主制度自身,而且为国家审计体制的改革创新增添了积极的注脚。因此,在这一过程中应对协商民主制度予以正确辨识,努力探寻实现路径,并积极建构。

三、何以可为:国家审计体制改革中协商民主的建构路径 

在回答了国家审计体制中应当建构什么样的协商民主制度之后,下面的关键问题就是在国家审计体制改革中怎样建构协商民主制度?换言之,协商民主何以可为?具体到国家审计体制改革中,协商民主的建构路径可以从民主意识、机制创新、制度建构三个方面进行考量。

1.培育民主意识是建构协商民主的前提

民主意识属于主观范畴,是人们对社会政治生活实践以及此中的权利和义务的一种抽象反映,包含了平等意识、合作精神、妥协意愿、理性思维、包容观念、批判态度等诸多内容,可以视为一种有关民主政治的精神集合。一般来说,民主意识的强弱不仅关系到个人权利和义务的应用过程,甚至也关系到民主制度的建设过程。在一定程度上,“民主制度的构建都是以一定的民主意识为指引的行为活动,毕竟对民主的需求和欲望是民主制度建立的原始动机”[8]。可惜的是,国家审计过程中的民主取向和民主意识相对淡薄,这与其长期的“政府内部监督工具”的角色定位以及只注重行政执行效率而忽视民主意识培养有着很大关系。不过,随着协商民主制度嵌入国家审计体制中的必要性日益凸显,为实现这一改革目标,培育民主意识就需要正式提上改革日程。

在国家审计体制中培育民主意识需要在两个方面做出努力:一方面,要持续强化审计组织对民主制度的认识和重视。国家审计体制中的各组织部门以及工作人员必须意识到,审计工作不仅是一项具有专业化和针对性的行政工作,更是国家政治制度的重要组成部分。因此,国家审计体制的运行以及改革,绝不能陷入效率主义和理性价值的“思维窠臼”,而是应跳脱这种机械思维,旗帜鲜明地讲政治、讲大局、讲创新,将审计工作融入国家政治发展的整体战略中去认识和探索。另一方面,要通过民主制度实践为培育民主意识创造条件。民主意识作为一种主观反映,是对客观条件认识的结果,有什么样的民主实践就决定了有什么样的民主意识水平。因此,提高民主意识最根本的方式还是通过民主实践来完成。这就要求不断完善国家审计体制中的协商民主制度,让相关各方如实地参与到协商民主制度之中去,从切实的利益联系和行为作用中去培育民主意识的实质内容。正如德沃金所言,“民主的精神不仅是选举和投票,不仅是一种政治形式,它最具生命力的精神内核是参与,是公共自主”[9]。

2.推进机制创新是建构协商民主的支撑

在协商民主嵌构于国家审计体制过程中必须推动审计机制创新。

第一,建立审计信息公开机制。这是指国家审计组织有权也有义务将审计工作开展过程中涉及的各种信息报告给有关机构,或者向社会公布。这一机制具体包含审计决策公开、审计制度公开、审计程序公开、审计结果公开和监督措施公开等。审计信息公开是协商民主的基本要求。“从根本上说,人民是国家审计真正的委托人,向其如实报告审计信息并为其服务,是审计监督的根本出发点和立足点”[10]。这本身就有助于健全民主制度、丰富民主形式、扩大民主参与。

第二,建立有效的参与机制。帕特南曾评价说,“政治基本上是参与性的”[11]。协商民主作为一种方式,其中各方能直接或间接地参与审计工作,就构成了国家审计民主化的重要标志。反过来说,如果没有有效的参与机制作为行为支撑,那么国家审计体制中的协商民主建设也就无的放矢了。推进参与机制建设需要搭建制度化的参与平台,允许各方意见正常表达,并能够对问题的解决产生实质的、程序性的影响。同时,也要完善参与的方式和程序,使各方能够有序、有效、有理地进入审计议程中来。

第三,建立回应机制。“作为民主治理的一种积极参与者,行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任”[12]。而协商民主所要求的互动过程很大程度上就体现在这种回应之中。国家审计组织负有回应的责任,这既有来自于社会公众对审计的要求,也有来自于政府内部对审计的设定。为此,建立回应机制十分必要,既可以通过已有的制度平台如各种协调会议、对话会议、接待活动等实现审计部门及人员与其他各方的面对面回应;也可以借助现代传媒方式如微信、微博、市民论坛、政务网站等构建审计部门与外界的实时交流,在丰富回应平台的基础上形成一套以需求为导向的政府回应流程和回应机制,并通过各种民主参与的形式实现公共利益的表达与聚合,促进审计部门与外界的互动。

第四,建立部门间协调机制。协商民主在国家审计体制中的嵌构表现在多个层面上,而审计部门和其他各职能部门之间的协商就是一个重要方面。实现多部门之间的协商,必须打破条块分割的窘境,建立起部门间的协调机制。这可以通过机构整合、跨部门关系确认、领导机制完善、信息共享建立、合作激励机制设定等措施予以实现。

3.完善制度体系是建构协商民主的保障

增强国家审计体制改革中协商民主的实效性,完善制度体系是根本保障。一方面,这是党的十九大报告中的明确指引,指出“发挥社会主义协商民主重要作用”需要“加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践”;另一方面,这也是国家治理视角下推动国家审计发展的重要趋向,因为“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系”[13],而国家审计体制的改革发展关键就在于制度创新与建设。因此,在国家审计体制改革中建构协商民主,需要重视与逐步完善相应的制度体系。

第一,要落实相关法律法规的内容。《审计法》《审计法实施条例》和《国家审计准则》三个法律法规构成了我国审计领域最权威、最正式的制度体系,一切国家审计活动的开展都要以这三个规范性文件为准则。这三个法律法规分别在不同条款中表达出协商民主建设的必要性,为在国家审计体制中完善协商民主制度提供了重要的法律依据。因此,协商民主制度建设应该以落实相关法律法规的规定为首要,而进行所谓的制度创新则必须在法制的范围内进行,否则,既可能违法,也有可能超出审计工作的范畴而变得不合理。

第二,要认真刻画制度内容,为具体的协商过程“保驾护航”。制度建设要具有有效性和实践价值,这就需要通过具体的制度内容设计来激活并使其运转起来。在审计工作所开展的协商过程中,相关制度内容需要明确规定谁与谁协商、什么时间协商、在哪协商、采取什么方式协商、协商结果如何运用以及协商责任怎样划分等具体问题。只有在协商民主制度中对这些程序性、技术性等细节问题予以清晰回应,才能真正发挥其作用、形塑其意义。

第三,要建构与国家审计体制相适应的协商民主制度。既然协商民主是在国家审计体制中进行设计和建构的,那么其内容与过程就必须与国家审计体制的运行相适应,不是在既有制度之外“另起炉灶”,而是更好地将自身嵌入到既有制度框架内,以此“激活”既有制度的运作[4]。

总之,国家审计体制是一个有机的制度系统,从中央到地方各个层级、从内部审计到与外部审计都密切相连,各种制度安排作为一个统一的整体相互协调、密不可分。协商民主制度的嵌入必须融入其中,成为总体制度体系的重要组成部分。

注释: 

①主张将审计部门改归于全国人大和地方各级人大领导,直接向其负责并报告工作。参见项俊波:《论我国审计体制的改革与重构》,《审计研究》2001第6期。 

②主张在审计机关之间实行上下级领导关系,下级审计机关只对上级审计机关负责。参见吴联生:《政府审计机构隶属关系评价模型》,《审计研究》2002年第5期。 

③主张在中央一级设立与国务院、最高人民法院、最高人民检察院相平行的最高审计院,向全国人民代表大会负责并报告工作;在地方设立与地方各级政府、地方各级人民法院、地方各级人民检察院相平行的各级地方审计院,向地方各级人民代表大会负责并报告工作:地方各级审计院接受上一级审计院的业务领导。参见魏昌东:《中国国家审计权属性与重构》,《审计与经济研究》2010年第2期。 

④主张在人大中设立中央审计委员会,只负责政府的预算审计工作,其他审计工作仍由原审计机关承担。参见杨肃昌:《试论中国国家审计“双轨制”体制改革》,《审计与经济研究》2004年第1期。 

⑤“双重领导”模式限于省级及省级以下各级审计机构,而审计署作为最高审计机构仅接受国务院总理领导,属于“一元领导”模式。 

参考文献: 

[1]廖康礼:《国家审计体制优化:基于利益相关方的理论诠释》,《审计与经济研究》2014年第7期. 

[2]刘家义:《论国家治理与国家审计》,《中国社会科学》2012年第6期. 

[3]刘家义:《国家治理现代化进程中的国家审计:制度保障与实践逻》,《中国社会科学》2015年第9期. 

[4]陈家刚:《协商民主:制度设计及实践探索》,《国家行政学院学报》2017年第1期. 

[5]李明辉、刘笑霞:《政府审计在国家治理中的作用》,《政治学研究》2013年第3期. 

[6]张献生、吴茜:《试论中国社会主义协商民主制度》,《政治学研究》2014年第1期. 

[7]晏维龙:《新常态下的国家审计变革与发展》,《审计与经济研究》2016年第2期. 

[8]吴家庆:《民主意识——中国民主政治发展的助推器》,《湘潭工学院学报》(社会科学版)2000年第1期. 

[9]罗纳德·德沃金:《民主是可能的吗?新型政治辩论的诸原则》,鲁楠译,北京:北京大学出版社2012年版,第15页. 

[10]葛笑天:《政府职能转变中的政府审计变革初探》,《审计研究》2005年第1期. 

[11]罗伯特·D.帕特南:《使民主运转起来》,王列译,南昌:江西人民出版社2001年版,第178页. 

[12]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌译,北京:中国人民大学出版社2010年版,第70页。 

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